人社系統重大決策社會穩定風險評估的實踐與探索

朱祝霞

當前，我國正處在重要的“戰略機遇期”和“矛盾凸顯期”這一機遇與挑戰并存的歷史發展時期。在社會轉型和深化改革過程中，由于經濟體制、社會結構、利益格局發生了重大調整，人們的思想觀念也隨之發生變化，各種深層次的社會矛盾逐漸凸顯，政策領域特別是民生領域的政策面臨日益復雜的社會風險。黨的十八大以來，黨中央高度重視重大決策社會穩定風險評估工作。習近平總書記在黨的十八屆一中、二中、三中全會上多次強調做好社會穩定風險評估工作。人力資源和社會保障部門（以下簡稱“人社部門”）作為事關民生的關鍵部門，其重大決策直接影響著廣大人民群眾的切身利益，關系到社會的和諧與穩定。因此，人力資源社會保障系統（以下簡稱“人社系統”）積極推動重大決策社會穩定風險評估工作，不僅出臺了相關文件①，而且開展了有益的實踐與探索，取得初步成效并積累了一定的經驗。

一、人社系統重大決策社會穩定風險評估的特點

從各地人社部門開展的情況來看，重大決策社會穩定風險評估工作呈現出如下特點：

（一）從承擔職能來看，重大決策涉及面廣、矛盾突出

從人社系統承擔的職能角度看，重大決策涉及面非常廣，涵蓋就業、社會保障、人才隊伍建設、人事制度改革、工資收入分配、勞動關系等多個領域，關乎全民的利益，矛盾與問題比較突出。在就業領域，存在高校畢業生就業難等問題;在社會保障領域，存在城鄉之間、地域之間、人群之間的不同政策導致的社會養老保險、社會醫療保險、工傷保險待遇差別矛盾和因征地拆遷導致的失地農民社會保障問題;在人才隊伍建設領域，存在職稱制度改革等問題;在人事制度改革領域，存在事業單位改革分流人員安置、軍轉干部安置等問題;在工資收入分配領域，存在不同類型、不同地域事業單位工資和福利待遇差矛盾;在勞動關系領域，存在由于企業裁員等引發的勞資矛盾和勞務派遣用工不規范等問題。

（二）從產生原因來看，主要來源于社會問題倒逼機制

我國正處在經濟社會轉型的特殊時期，信息化、工業化、城鎮化、市場化、國際化的步伐加快，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，深層次矛盾進一步顯現，社會風險因素明顯增多。在社會轉型過程中，經濟社會發展的復雜性和不確定性增加，隨著我國社會與經濟各領域的改革不斷深化，必然會觸及不同群體的利益，社會深層的矛盾處于高發期和集聚期。人社部門的職責范圍集中在社會保障、人事制度改革、勞動關系等民生領域，是各種矛盾與問題的高發區。不少群體性事件都是因為對涉及廣大群眾切身利益的重大決策考慮不周或者估計不足而發生的。由于沒有建立科學的重大決策社會穩定風險評估機制，致使重大事項缺乏合法性、合理性和可行性，沒有得到廣大群眾的理解和支持，從而引發社會矛盾和沖突。這些問題的匯集要求人社系統必須作出回應，針對風險進行分析并提供化解之道，維護我國社會的長期穩定發展，重大決策社會穩定風險評估工作正是在這種形勢下應運而生。

（三）從實現目標來看，多為保障重大決策的推進與實施

作為擬定人社系統重大決策的主要部門，人社部在重大決策制定過程中，開展重大決策社會穩定風險評估工作的目標多為保障決策的推進。相對而言，地方各級人社部門決策權限較小，其工作的主要任務是確保上級人社部門決策的落實，重大決策社會穩定風險評估工作的目標多為保障重大決策的實施。地方各級人社部門針對社會保障、人事制度改革、收入分配、勞動關系等領域開展的重大決策社會穩定風險評估，其側重點在于分析社會保障、人事制度改革、收入分配、勞動關系等重大決策實施過程中可能出現的問題、矛盾并評估其中存在的風險，目標多為貫徹落實上級部門的相關決定，確保上級部門在社會保障、人事制度改革、收入分配、勞動關系等領域的重大決策能夠平穩實施。

（四）從政策基礎來看，均依據塊塊而非條條

從各地人社部門頒發的規章、實施意見、試行辦法等文件來看，其政策基礎來源于同級黨委和政府塊塊層面上的重大決策社會穩定風險評估要求。人社部出臺部門規章依據的是中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》（中辦發〔2012〕2號）。湖南省人社廳出臺實施意見依據的是《中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳關于印發〈湖南省重大事項社會穩定風險評估辦法〉的通知》（湘辦發〔2011〕18號）。南京市人社局、蘇州市人社局和無錫市人社局出臺的實施意見分別依據南京市委市政府、蘇州市委市政府和無錫市委市政府出臺的重大決策社會穩定風險評估文件。迄今為止，人社系統內沒有一項重大決策社會穩定風險評估的法規、文件是依據條條上的要求頒布的。

（五）從評估范圍來看，主要集中在社保等領域

人社系統的重大決策涉及就業、社會保障、人才隊伍建設、人事制度改革、工資收入分配、勞動關系等多個領域。理論上講，重大決策社會穩定風險評估工作也應從這些方面展開，但從實施情況來看，重大決策社會穩定風險評估的范圍主要集中在社會保障、人事制度改革、收入分配、勞動關系等領域。在社會保障方面，江蘇省蘇州市和浙江省舟山市定海區均重點評估了征地補償和被征地農民社會保障辦法;江蘇省蘇州市重點評估了蘇州工業園區公積金制度與《社會保險法》規定的社會保險制度的銜接問題。在人事制度改革方面，無錫市重點評估了事業單位績效工資的實施問題。在勞動關系方面，人社部勞動關系司重點評估了勞務派遣的相關問題。

（六）從開展進程來看，各地、各級部門發展不均衡

從人社系統重大決策社會穩定風險評估工作開展的情況來看，不同地區、不同級別部門之間相差甚遠。一些地方、部門不僅較早出臺了比較規范、科學的重大決策社會穩定風險評估工作實施意見，且已在實際工作中積累了豐富的經驗;一些地方、部門雖已建立相關的機制、制度和實施辦法，但還未進入實踐操作層面;還有一些地方、部門對重大決策社會穩定風險評估工作還沒有予以足夠重視，至今尚未建立重大決策社會穩定風險評估機制，有的地方、部門這項工作甚至還是空白。總的來說，重大決策社會穩定風險評估工作在經濟發達地區開展得較好，而在經濟欠發達的地區開展的力度不夠;在市級層面開展得較好，在省級層面開展的力度不夠，在縣級層面基本沒有開展工作。

二、人社系統重大決策社會穩定風險評估取得的成效

通過各地人社部門的共同努力，重大決策社會穩定風險評估工作初步顯現了成效，一大批沒有通過評估的重大事項被暫緩實施或不實施，使一些可能影響社會穩定的隱患在萌芽狀態得到及時調處解決，有效降低了改革發展的社會成本，減少了一些嚴重沖突事件的發生。具體而言，成效主要表現在以下三個方面：

（一）確立了社會穩定風險評估作為重大決策必經程序的制度安排

已經實施重大決策社會穩定風險評估工作的地方人社部門均將社會穩定風險評估工作納入人社系統重大決策審批的必經程序和前置環節，確立了社會穩定風險評估作為重大決策必經程序的制度安排。對于與人民群眾利益密切相關的重大決策，各地要求在出臺政策之前必須做好風險評估工作，以從源頭上發現、預防和減少社會矛盾的發生，為各項政策措施的順利實施提供了科學依據和安全保障。

（二）在一定程度上強化了領導干部科學決策的意識

重大決策社會穩定風險評估工作的推行改變了領導以往靠“拍腦袋”決策的導向。各地逐漸建立并實施的重大決策社會穩定風險評估制度增強了人社系統領導干部的社會風險意識，壓縮了盲目決策空間。通過對重大決策進行風險分析與研判，決策者更清楚、客觀、全面地了解重大決策的相關情況，促進了決策的科學化，有利于降低決策風險。

（三）初步建立了重大決策社會穩定風險評估機制

通過制定部門規章、實施意見等法規和配套政策，各地人社部門明確了重大決策社會穩定風險評估的指導思想、基本原則、評估主體、評估范圍和內容、評估程序和評估問責等事項。這些規章和文件，基本涵蓋了重大決策社會穩定風險評估工作的全過程，從制度上規范了重大決策社會穩定風險評估工作的實施。

三、人社系統社會穩定風險評估積累的經驗

各地在開展重大決策社會穩定風險評估工作中積累了一定的經驗，主要表現在以下幾個方面：

（一）制度構建上，以法制化、規范化為重要基礎

重大決策社會穩定風險評估法制建設是重大決策社會穩定風險評估制度的基礎，帶有根本性和長遠性。人社部根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳2號文件出臺了部門規章，一些地區人社部門根據當地省（市）委、省（市）政府出臺的相關重大決策社會穩定風險評估法規，結合本地重大決策社會穩定風險評估工作實際，制定了具體的實施意見、實施辦法。這些規章和實施意見、實施辦法基本涵蓋了重大決策社會穩定風險評估工作的全過程，使重大決策社會穩定風險評估工作的幾個主要環節有章可循、有法可依，有力地推動了重大決策社會穩定風險評估制度建設的法制化和規范化。

（二）機制建設上，以系統化、科學化為發展方向

部分地區的重大決策社會穩定風險評估制度確立了黨委統一領導、黨政齊抓共管、各職能部門分工負責的縱向垂直領導、橫向分工協助的組織體系。這樣的組織設計既可以保證各職能部門在重大決策社會穩定風險評估中的分工負責，又可以保證各職能部門在統一領導下有效協調，從而建立起了社會穩定風險評估工作的長效機制。此外，重大決策社會穩定風險評估工作中系統地提出了一套重大決策社會穩定風險評估內容框架并建立了比較規范的評估程序，使評估的系統化、科學化程度大大提高。

（三）工作重心上，以事前主動預防為根本措施

一些地區通過建立重大決策社會穩定風險評估機制，對重大決策中可能蘊含的社會穩定風險因素進行科學評估，分析預測可能出現的不穩定因素，并采取相應的預案予以防范，做到了維穩工作重心前移，為各項決策設置一道“剛性門檻”，提高了決策的科學性，減少了因決策失誤給社會穩定帶來的沖擊，有利于從源頭上預防和減少重大決策制定過程中可能出現的穩定風險，實現了工作重心從傳統的事后被動處置變為事前主動預防，最終從源頭上預防和減少社會矛盾，最大程度降低維穩工作投入成本，把可能造成的損失和影響減小到最低程度。

（四）治理模式上，以社會多元共治為基本目標

各地重大決策社會穩定風險評估工作糾正了單純由政府自上而下、閉門造車式的決定重大決策的錯誤做法，在重大決策中強調公眾、社會組織的參與和互動，將第三方風險評估機構、專家學者、公眾納為風險評估主體，將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策出臺、實施的必經程序，實現了治理模式由政府一元治理到社會多元共治的轉變。

注釋：

①人社部于2012年根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》（中辦發〔2012〕2號）制定了《人力資源和社會保障部重大決策社會穩定風險評估實施辦法（試行）》;地方人社部門在當地政府的要求和指導下也相應制定了省一級或地市一級的重大決策社會穩定風險評估工作實施意見。

（作者系中國人事科學研究院公務員管理研究室助理研究員）