我國房地產稅制改革研究及方案設計

吳進萍　張振坤　吳佳飛　俞園園

摘 要：近幾年，我國房地產行業高速發展，市場競爭程度不斷加劇，國家對于該行業的調控也日益嚴格，征收房地產稅對于提高財政收入、改善資源配置、促進公平效率、縮小貧富差距有著極其重要的意義。通過對國內外房地產稅制的比較，調查研究目前我國房產稅遇到的眾多問題，有助于提出我國房地產稅制改革方案，以合理調控我國房地產行業的發展。

關鍵詞：房地產；稅制；建議

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）09-0105-03

隨著我國房地產市場的發展，房地產行業在我國國民經濟中開始占據重要地位，并逐漸成為我國的支柱型產業。然而隨著房地產行業的快速發展，房價逐漸升高，高房價成為我國房地產行業健康發展的重大隱患。為了消除房價上漲對市場經濟的影響，增加財政收入，完善我國的地方稅制，彰顯稅收在房地產調控的程中的關鍵作用，房地產稅制的改革迫在眉睫。

財政部財政科學研究所所長賈康對我國稅收制度存在的問題認識比較深刻。他認為存在的問題有以下幾個方面：（1）稅種種類偏多，設置不夠合理；（2）稅權高度集中；（3）部分稅收制度過于陳舊；（4）有些稅種的稅率和計稅依據存在嚴重問題；（5）稅負不夠公平，稅負偏重、偏輕的問題同時存在；（6）房地產市場的發展和相關業務的拓展也給房地產稅收帶來問題。

一、文獻綜述

張青（2013）等提出目前我國對于房地產稅制改革已經有相關規定：簡稅制，寬稅基，低稅率，嚴征管。這是黨的十六屆三中全會通過的《決定》所明確提出的新一[1]輪稅制改革的原則，也是我國房地產稅制改革所應該遵循的基本原則。所謂簡稅制，包括稅種的減少、稅率檔次的簡化、稅收優惠的減少和征納程序的簡單化等內容。所謂寬稅基，包括兩層意思：一是從外延上擴大稅收的征收范圍；二是從內涵上減少稅收優惠，使稅基更加“整潔”，寬稅基有利于減少稅收流失，增加財政收入。所謂低稅率，指的是法定稅率即名義稅率不能過高。所謂嚴征管，即加強稅收的征收管理。健全的稅收征管機制是決定稅制可行性和有效性的關鍵因素[2]。唐明（2013）認為房地產稅改革深刻影響到多方利益，涉及中央政府、地方政府、房地產開發商、銀行、居民納稅人等多個方面，其本質是一次制度轉型。平衡改革過程中各個利益主體的利益沖突才是推進改革的癥結所在[3]。余永虎（2013）提出實證結果表明，房地產稅抑制了房價的過快上漲；房地產稅與房價呈現出先下降后上升的正U型曲線變動趨勢，且當前正處于正U型曲線的下行階段。進一步分析發現，房地產稅對房價的影響效應存在著顯著的區域差異，房地產稅對東部地區房價的影響最顯著，中西部較小。同時，各房地產稅種中，房產稅、土地增值稅和耕地占用稅對房價有顯著的負向影響；城鎮土地使用稅和契稅對房價有正向影響，并且各區域存在較大差異[4]。唐巍（2013）這篇文章中提出在我國高房價的背景下房地產稅制需要進行一定的調整，注重房產保有方面的稅收，擴大稅收基礎，使房地產稅成為我國地方稅收的主力軍的觀點[5]。張平（2013）描述了以喬治亞州克拉克縣為例的美國房地產的稅收制度，并借此對我國的房地產稅收制度提出了一些建議[6]。蘇明（2013）主要是對現行日本成熟的房地產稅制從稅種、納稅義務人、計稅依據、稅率設計、稅收體制五個方面與我國房地產制進行比較分析，為完善我國房地產稅制提出一些建議和參考。研究者從建立合理的稅收體制出發，合理設置稅種，科學制定計稅依據，采用差別稅率政策，由中日房地產稅制的對比分析中，提出合理劃分中央和地方的分享稅額，使房地產稅成為地方財政收入主要來源的結論[7]。

Benhin（2014）指出隨著中國新的城市化的推進，房地產開發企業是否可以向新的城市化做出貢獻是成為他們的健康和可持續發展的關鍵[8]。

Andersson和S?derberg（2012）指出中國交通運輸項目的政府支出應該轉移到地區如房地產稅以資助他們[9]。然而，他們只是關注了中國的現狀并在此基礎上提出了改進意見，并未從國外各個發達國家汲取經驗，橫向對比來對我國房地產稅的改革提出建議。同時，研究者忽略了構建房地產稅征管體系的作用，只有在建立全面完善的財產登記制度、建立健全評估體系、注重信息共享機制的基礎上，房地產稅制改革才能進一步發展。

二、我國房地產稅制存在的主要問題

（一）房地產稅制沒有充分體現效率原則

首先，稅收體系中租、稅、費不分，互相錯位。主要表現在：（1）以稅代租或稅中含租；（2）以費代租；（3）以稅代費；（4）以費代稅。租、稅、費的嚴重錯位，造成稅費征收混亂，加重了稅收負擔，這削弱了稅收的宏觀調控功能。其次，重復征稅，主要表現在：房地產租賃時，以房屋租金收入為計稅依據，既征收營業稅又征收房產稅；房地產所有權轉讓收入既按全額課征營業稅，又按增值額課征土地增值稅。對于房產，設置房產稅和城市房地產稅；對于土地，設置城鎮土地使用稅和耕地占用稅。這樣重復設置稅種、重復征稅，不僅加重了納稅人的負擔，也增加了稅務機關的征管成本，阻礙了房地產業的正常發展。

（二）房地產稅制沒有充分體現公平原則

1.征稅范圍較窄，影響市場的公平競爭

我國的房產稅和城鎮土地使用稅的課稅范圍僅限于城市、縣城、建制鎮和工礦區，不包括廣大農村，同時把國家機關、人民團體、軍隊、由國家財政部門撥付事業經費的單位等的自用房地產均列為免稅對象，而且還對個人所有的非經營用的房產免稅。

2.內、外資房地產企業稅制不統一

一是兩套所得稅制。對內、外資房地產企業分別開征企業所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅。二是兩套房地產稅制和土地稅制。對涉外企業只開征城市房地產稅，并且僅對房產征稅，對地產不征稅。三是城市維護建設稅和教育費附加內、外資企業有別。對內資房地產企業開征城市維護建設稅和教育費附加，而對外資房地產企業則不征收這些稅費。四是耕地占用稅政策內、外資企業不統一。對內資企業占用耕地不征稅。這兩套稅制的實行，將在很大程度上損害內資企業的利益，影響稅收公平原則。endprint

（三）計稅依據不符合國際慣例，稅收收入增長彈性差

以房地產的市場價值作為稅收的計價依據是國際上房地產稅制的主流。由于房地產評估制度不健全和相關部門配合不力等因素，我國房地產稅收的計價依據仍然是以房地產的原值以及占用面積為主。計稅依據設計不合理，導致房地產稅收收入增長彈性差。

（四）“輕保有、重流轉”現象嚴重

保有環節只包括房產稅和城鎮土地使用稅，占房地產行業稅收總額的比例約為2%，不僅設置少、稅率低，而且還有很多減免稅規定；而流轉環節則包含土地增值稅等六個稅種，整體稅負水平較高。流轉環節的稅負重且容易轉嫁，可能使房地產開發企業在其開發階段負擔的稅費和政府在財政預算中安排支出的公共產品成本，通過轉讓行為轉嫁到房地產購買者身上，由購買者通過購房行為一次性負擔流轉環節的全部稅收，直接導致房地產交易價格居高不下；保有環節稅負較輕，導致開發商的囤地成本和房地產的閑置成本均處于較低水平。

（五）分稅制立法體制不健全，難以適應房地產的區域性特點

我國目前實行集中稅權、統一稅法的稅收管理體制。在現行的地方稅體系中，幾乎所有稅種的稅法、條例及實施細則均由中央制定和頒布，地方在解釋、開征或停征等方面的權力也很有限。但是對于房地產這一特殊的市場而言，立法權限的設置高度集中于中央，稅種設置和稅率的設計過于統一，勢必會導致房地產市場缺乏因地制宜的靈活性，削弱了地方政府開辟稅源、組織收入、調節經濟的積極性。

（六）沒有建立科學、嚴密的稅收征管系統

1.部門協作和相關信息缺失

我國現行體制，各個職能部門相互獨立，缺乏相互間的信息交換和溝通制度，房地產企業申報的信息過少，相關部門的稅源控制數據難以取得，稅務機關掌握的房地產信息缺失，不能及時、完整、全盤地掌握房地產開發企業納稅人的涉稅信息。

2.稅收政策把握尺度不一

目前有的稅務干部尚不能滿足對房地產業管理的業務要求，具體表現為：一是對房地產業的經營方式、開發程序和經營規律不夠熟悉；二是對房地產業相關稅收政策及關聯知識的了解和掌握相對不足；三是對企業財務核算尤其是成本核算知識的掌握不夠熟練；四是征收一線人員不足與工作任務繁重之間的矛盾日趨凸顯。

3.稅收征管制度不完善

稅收征管制度不完善，容易導致稅收監管漏洞的出現，造成稅收流失，稅收政策效果不明顯。從稅收的管理看，房地產行業有著其自身的特殊性，經營周期長、資金大，而跨年度、跨地域、連續性的滾動開發，很容易造成虧損的假象。

4.稅務機關征管不到位

對房地產行業的管理問題，是稅務機關不容忽視的。目前稅務機關對房地產的稅收管理還不是很到位和合理，現有的房地產評估機構、評估人員的素質難以適應稅收征管的需要。同時，我國還沒有建立起嚴密的財產登記制度。這些配套制度的缺失嚴重影響了稅收征管的力度。

三、房地產稅改革政策建議

（一）明晰房地產稅改革的功能定位，以此統籌改革全局

應明確地方政府對房地產稅改革充分的產權激勵，賦予其有效剩余控制權和清晰的剩余索取權。解決地方政府“土地財政”轉型陣痛問題。本著“簡稅制，寬稅基，低稅率”的改革原則，逐步實現房地產稅的環節轉變，穩定地方政府財政收入來源。

（二）合理設置稅種，優化房地產稅收結構

在房地產保有環節設置房產稅、地價稅、土地閑置稅，在房地產取得環節設置契稅、遺產贈與稅，在房地產收益環節設置地產所得稅、地產轉移增值稅、地產租賃增值稅，廢除一些重復計征的稅費，盡量增加房地產保有環節稅負，減輕房地產轉讓環節稅負。

（三）科學制定計稅依據，采用差別稅率政策

建立健全房地產登記制度與房地產評估制度，為房地產稅征收提供計稅依據，全面掌握房產各方面信息。建立房地產檔案，健全房地產評估體系，為房地產稅征收提供準確的征稅目標和科學的計稅依據。我國應該結束現有的房產稅從價、從租、從量計算計稅依據的混亂局面，借鑒國際經驗按照評估價值計稅，確保稅負公平。這種計稅依據可以克服其他類型計稅依據的缺陷，使它在“交易證據多、便于誠信納稅、稅收富有彈性”等特點下指導房地產價值評估。

（四）統一規范稅制，科學設計房地產稅收結構

按照社會主義市場經濟和房地產體制改革的要求，遵循協調、效率與公平的原則，統一規范房地產稅收制度，增強房地產稅收的透明度，在一定時期內保證房地產稅收的相對穩定性。首先，歸并內外兩套企業所得稅制，為內外房地產企業的平等競爭創造一個良好的稅收環境；其次，科學合理地設計房地產稅種結構，借鑒國外經驗，按使用、轉讓、收益三個環節設計稅種，在使用保有環節，合并房產稅、城鎮土地使用稅、城市房地產稅，設置內外資企業統一執行的房地產稅。

（五）適當調整征稅范圍，進一步擴大稅基

根據量能負擔原則，擴大征稅范圍，實行普遍征收，進一步發展房地產稅收的作用。將農村的經營和出租用房納入房地產稅的征收范圍；除對全民、集體所有制單位購買房屋應恢復征收契稅外，對承受出讓、轉讓、贈與、繼承、承典和抵押城鎮土地使用權的也應恢復征稅；取消對“三資企業”不征城建稅、教育費附加、耕地占用稅的稅收優惠，內外資企業一視同仁；開設空地稅，在空地稅下設閑置土地和荒蕪土地兩個稅目；嚴格掌握減免稅的政策口徑；通過擴大征稅范圍，減少稅式支出，以公平稅負，合理調節資源利用，保證財政收入。

（六）合理劃分中央和地方的分享稅額，使房地產稅成為地方財政收入主要來源

借鑒日本將房產稅作為地方稅主體稅種，成為地方財政收入的主要來源的經驗，給地方政府相對多一些的稅收權限及收益，提高地方政府積極性，保證稅制有效運行，也有利于地方政府擺脫對土地轉讓的過度依賴，促進房地產市場的良性發展。endprint

（七）深化稅費改革，擴大房地產稅收收入規模

根據市場經濟要求科學地確定稅費體系，理順目前房地產業的稅費關系，通過清費改稅，減輕企業負擔，擴大稅收規模。具體來說就是，保留補償性、資源性和證照性的收費項目，對一部分納入國家預算、管理比較規范的基金和收費項目亦可考慮保留，其他屬于管理性和建設性的項目一律取消，其一部分收入通過改稅取代。同時，房地產稅收應當貫徹到房地產經濟運行和房地產市場的各個階段和各個環節之中，即要貫穿房地產經濟的全部過程，促進房地產經濟以及房地產與國民經濟的協調發展。

（八）建立健全房地產計稅價格的評估制度，加強房地產稅收的征收管理

房地產稅收改革時，應將現行計稅價格由原值改為評估價格，實行房地產計稅價格評估制度。可比照國際通行做法，按房地產的評估價值，即由評估部門按某一特定年度房地產市場價格評估出的房地產實際價格征稅，一般三至五年不變，以有效提高稅收增長彈性，組織地方稅收入，同時通過幅度稅率或征收率的調整有效調控房地產市場，發揮稅收杠桿作用。應根據國家產業政策和房地產企業的不同類型、經營業務、經營方式，盡快制定出規范具體、可操作性強的稅收法規細則，為稅務部門依法征稅提供依據。同時，加強征管力量，加大稅收征管力度。

四、結語

改善房地產稅制體系要提高市場透明度，以改善居住條件為重點。在引導消費者的同時，改善市場預期，調整房地產供應結構，滿足廣大民眾的基本居住需求，政府繼續做好保障房的建設工作，重點發展經濟適用房、廉租房等，緩沖居民的過度需求。

參考文獻：

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[2] 張青，張再金.房地產稅國內研究綜述[J].湖北經濟學院學報，2013，（7）.

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Journal of Service Science and Management，2014，Vol.7（3），pp.211-215.

[9] Roland Andersson，Bo S？derberg.Financing roads and railways with decentralized real estate taxes：the case of Sweden[J].The Annals

of Regional Science，2012，Vol.48（3），pp.839-853.

[責任編輯 吳 迪]endprint