我國房地產(chǎn)稅制改革研究及方案設(shè)計(jì)

吳進(jìn)萍　張振坤　吳佳飛　俞園園

摘 要：近幾年，我國房地產(chǎn)行業(yè)高速發(fā)展，市場競爭程度不斷加劇，國家對于該行業(yè)的調(diào)控也日益嚴(yán)格，征收房地產(chǎn)稅對于提高財(cái)政收入、改善資源配置、促進(jìn)公平效率、縮小貧富差距有著極其重要的意義。通過對國內(nèi)外房地產(chǎn)稅制的比較，調(diào)查研究目前我國房產(chǎn)稅遇到的眾多問題，有助于提出我國房地產(chǎn)稅制改革方案，以合理調(diào)控我國房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)；稅制；建議

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）09-0105-03

隨著我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中開始占據(jù)重要地位，并逐漸成為我國的支柱型產(chǎn)業(yè)。然而隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，房價(jià)逐漸升高，高房價(jià)成為我國房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展的重大隱患。為了消除房價(jià)上漲對市場經(jīng)濟(jì)的影響，增加財(cái)政收入，完善我國的地方稅制，彰顯稅收在房地產(chǎn)調(diào)控的程中的關(guān)鍵作用，房地產(chǎn)稅制的改革迫在眉睫。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康對我國稅收制度存在的問題認(rèn)識比較深刻。他認(rèn)為存在的問題有以下幾個(gè)方面：（1）稅種種類偏多，設(shè)置不夠合理；（2）稅權(quán)高度集中；（3）部分稅收制度過于陳舊；（4）有些稅種的稅率和計(jì)稅依據(jù)存在嚴(yán)重問題；（5）稅負(fù)不夠公平，稅負(fù)偏重、偏輕的問題同時(shí)存在；（6）房地產(chǎn)市場的發(fā)展和相關(guān)業(yè)務(wù)的拓展也給房地產(chǎn)稅收帶來問題。

一、文獻(xiàn)綜述

張青（2013）等提出目前我國對于房地產(chǎn)稅制改革已經(jīng)有相關(guān)規(guī)定：簡稅制，寬稅基，低稅率，嚴(yán)征管。這是黨的十六屆三中全會通過的《決定》所明確提出的新一[1]輪稅制改革的原則，也是我國房地產(chǎn)稅制改革所應(yīng)該遵循的基本原則。所謂簡稅制，包括稅種的減少、稅率檔次的簡化、稅收優(yōu)惠的減少和征納程序的簡單化等內(nèi)容。所謂寬稅基，包括兩層意思：一是從外延上擴(kuò)大稅收的征收范圍；二是從內(nèi)涵上減少稅收優(yōu)惠，使稅基更加“整潔”，寬稅基有利于減少稅收流失，增加財(cái)政收入。所謂低稅率，指的是法定稅率即名義稅率不能過高。所謂嚴(yán)征管，即加強(qiáng)稅收的征收管理。健全的稅收征管機(jī)制是決定稅制可行性和有效性的關(guān)鍵因素[2]。唐明（2013）認(rèn)為房地產(chǎn)稅改革深刻影響到多方利益，涉及中央政府、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、銀行、居民納稅人等多個(gè)方面，其本質(zhì)是一次制度轉(zhuǎn)型。平衡改革過程中各個(gè)利益主體的利益沖突才是推進(jìn)改革的癥結(jié)所在[3]。余永虎（2013）提出實(shí)證結(jié)果表明，房地產(chǎn)稅抑制了房價(jià)的過快上漲；房地產(chǎn)稅與房價(jià)呈現(xiàn)出先下降后上升的正U型曲線變動(dòng)趨勢，且當(dāng)前正處于正U型曲線的下行階段。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)稅對房價(jià)的影響效應(yīng)存在著顯著的區(qū)域差異，房地產(chǎn)稅對東部地區(qū)房價(jià)的影響最顯著，中西部較小。同時(shí)，各房地產(chǎn)稅種中，房產(chǎn)稅、土地增值稅和耕地占用稅對房價(jià)有顯著的負(fù)向影響；城鎮(zhèn)土地使用稅和契稅對房價(jià)有正向影響，并且各區(qū)域存在較大差異[4]。唐巍（2013）這篇文章中提出在我國高房價(jià)的背景下房地產(chǎn)稅制需要進(jìn)行一定的調(diào)整，注重房產(chǎn)保有方面的稅收，擴(kuò)大稅收基礎(chǔ)，使房地產(chǎn)稅成為我國地方稅收的主力軍的觀點(diǎn)[5]。張平（2013）描述了以喬治亞州克拉克縣為例的美國房地產(chǎn)的稅收制度，并借此對我國的房地產(chǎn)稅收制度提出了一些建議[6]。蘇明（2013）主要是對現(xiàn)行日本成熟的房地產(chǎn)稅制從稅種、納稅義務(wù)人、計(jì)稅依據(jù)、稅率設(shè)計(jì)、稅收體制五個(gè)方面與我國房地產(chǎn)制進(jìn)行比較分析，為完善我國房地產(chǎn)稅制提出一些建議和參考。研究者從建立合理的稅收體制出發(fā)，合理設(shè)置稅種，科學(xué)制定計(jì)稅依據(jù)，采用差別稅率政策，由中日房地產(chǎn)稅制的對比分析中，提出合理劃分中央和地方的分享稅額，使房地產(chǎn)稅成為地方財(cái)政收入主要來源的結(jié)論[7]。

Benhin（2014）指出隨著中國新的城市化的推進(jìn)，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是否可以向新的城市化做出貢獻(xiàn)是成為他們的健康和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵[8]。

Andersson和S?derberg（2012）指出中國交通運(yùn)輸項(xiàng)目的政府支出應(yīng)該轉(zhuǎn)移到地區(qū)如房地產(chǎn)稅以資助他們[9]。然而，他們只是關(guān)注了中國的現(xiàn)狀并在此基礎(chǔ)上提出了改進(jìn)意見，并未從國外各個(gè)發(fā)達(dá)國家汲取經(jīng)驗(yàn)，橫向?qū)Ρ葋韺ξ覈康禺a(chǎn)稅的改革提出建議。同時(shí)，研究者忽略了構(gòu)建房地產(chǎn)稅征管體系的作用，只有在建立全面完善的財(cái)產(chǎn)登記制度、建立健全評估體系、注重信息共享機(jī)制的基礎(chǔ)上，房地產(chǎn)稅制改革才能進(jìn)一步發(fā)展。

二、我國房地產(chǎn)稅制存在的主要問題

（一）房地產(chǎn)稅制沒有充分體現(xiàn)效率原則

首先，稅收體系中租、稅、費(fèi)不分，互相錯(cuò)位。主要表現(xiàn)在：（1）以稅代租或稅中含租；（2）以費(fèi)代租；（3）以稅代費(fèi)；（4）以費(fèi)代稅。租、稅、費(fèi)的嚴(yán)重錯(cuò)位，造成稅費(fèi)征收混亂，加重了稅收負(fù)擔(dān)，這削弱了稅收的宏觀調(diào)控功能。其次，重復(fù)征稅，主要表現(xiàn)在：房地產(chǎn)租賃時(shí)，以房屋租金收入為計(jì)稅依據(jù)，既征收營業(yè)稅又征收房產(chǎn)稅；房地產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓收入既按全額課征營業(yè)稅，又按增值額課征土地增值稅。對于房產(chǎn)，設(shè)置房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅；對于土地，設(shè)置城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅。這樣重復(fù)設(shè)置稅種、重復(fù)征稅，不僅加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，也增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管成本，阻礙了房地產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展。

（二）房地產(chǎn)稅制沒有充分體現(xiàn)公平原則

1.征稅范圍較窄，影響市場的公平競爭

我國的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的課稅范圍僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，不包括廣大農(nóng)村，同時(shí)把國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)、由國家財(cái)政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位等的自用房地產(chǎn)均列為免稅對象，而且還對個(gè)人所有的非經(jīng)營用的房產(chǎn)免稅。

2.內(nèi)、外資房地產(chǎn)企業(yè)稅制不統(tǒng)一

一是兩套所得稅制。對內(nèi)、外資房地產(chǎn)企業(yè)分別開征企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅。二是兩套房地產(chǎn)稅制和土地稅制。對涉外企業(yè)只開征城市房地產(chǎn)稅，并且僅對房產(chǎn)征稅，對地產(chǎn)不征稅。三是城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加內(nèi)、外資企業(yè)有別。對內(nèi)資房地產(chǎn)企業(yè)開征城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加，而對外資房地產(chǎn)企業(yè)則不征收這些稅費(fèi)。四是耕地占用稅政策內(nèi)、外資企業(yè)不統(tǒng)一。對內(nèi)資企業(yè)占用耕地不征稅。這兩套稅制的實(shí)行，將在很大程度上損害內(nèi)資企業(yè)的利益，影響稅收公平原則。endprint

（三）計(jì)稅依據(jù)不符合國際慣例，稅收收入增長彈性差

以房地產(chǎn)的市場價(jià)值作為稅收的計(jì)價(jià)依據(jù)是國際上房地產(chǎn)稅制的主流。由于房地產(chǎn)評估制度不健全和相關(guān)部門配合不力等因素，我國房地產(chǎn)稅收的計(jì)價(jià)依據(jù)仍然是以房地產(chǎn)的原值以及占用面積為主。計(jì)稅依據(jù)設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致房地產(chǎn)稅收收入增長彈性差。

（四）“輕保有、重流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象嚴(yán)重

保有環(huán)節(jié)只包括房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，占房地產(chǎn)行業(yè)稅收總額的比例約為2%，不僅設(shè)置少、稅率低，而且還有很多減免稅規(guī)定；而流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)則包含土地增值稅等六個(gè)稅種，整體稅負(fù)水平較高。流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)重且容易轉(zhuǎn)嫁，可能使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在其開發(fā)階段負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)和政府在財(cái)政預(yù)算中安排支出的公共產(chǎn)品成本，通過轉(zhuǎn)讓行為轉(zhuǎn)嫁到房地產(chǎn)購買者身上，由購買者通過購房行為一次性負(fù)擔(dān)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的全部稅收，直接導(dǎo)致房地產(chǎn)交易價(jià)格居高不下；保有環(huán)節(jié)稅負(fù)較輕，導(dǎo)致開發(fā)商的囤地成本和房地產(chǎn)的閑置成本均處于較低水平。

（五）分稅制立法體制不健全，難以適應(yīng)房地產(chǎn)的區(qū)域性特點(diǎn)

我國目前實(shí)行集中稅權(quán)、統(tǒng)一稅法的稅收管理體制。在現(xiàn)行的地方稅體系中，幾乎所有稅種的稅法、條例及實(shí)施細(xì)則均由中央制定和頒布，地方在解釋、開征或停征等方面的權(quán)力也很有限。但是對于房地產(chǎn)這一特殊的市場而言，立法權(quán)限的設(shè)置高度集中于中央，稅種設(shè)置和稅率的設(shè)計(jì)過于統(tǒng)一，勢必會導(dǎo)致房地產(chǎn)市場缺乏因地制宜的靈活性，削弱了地方政府開辟稅源、組織收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的積極性。

（六）沒有建立科學(xué)、嚴(yán)密的稅收征管系統(tǒng)

1.部門協(xié)作和相關(guān)信息缺失

我國現(xiàn)行體制，各個(gè)職能部門相互獨(dú)立，缺乏相互間的信息交換和溝通制度，房地產(chǎn)企業(yè)申報(bào)的信息過少，相關(guān)部門的稅源控制數(shù)據(jù)難以取得，稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握的房地產(chǎn)信息缺失，不能及時(shí)、完整、全盤地掌握房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)納稅人的涉稅信息。

2.稅收政策把握尺度不一

目前有的稅務(wù)干部尚不能滿足對房地產(chǎn)業(yè)管理的業(yè)務(wù)要求，具體表現(xiàn)為：一是對房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營方式、開發(fā)程序和經(jīng)營規(guī)律不夠熟悉；二是對房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收政策及關(guān)聯(lián)知識的了解和掌握相對不足；三是對企業(yè)財(cái)務(wù)核算尤其是成本核算知識的掌握不夠熟練；四是征收一線人員不足與工作任務(wù)繁重之間的矛盾日趨凸顯。

3.稅收征管制度不完善

稅收征管制度不完善，容易導(dǎo)致稅收監(jiān)管漏洞的出現(xiàn)，造成稅收流失，稅收政策效果不明顯。從稅收的管理看，房地產(chǎn)行業(yè)有著其自身的特殊性，經(jīng)營周期長、資金大，而跨年度、跨地域、連續(xù)性的滾動(dòng)開發(fā)，很容易造成虧損的假象。

4.稅務(wù)機(jī)關(guān)征管不到位

對房地產(chǎn)行業(yè)的管理問題，是稅務(wù)機(jī)關(guān)不容忽視的。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)對房地產(chǎn)的稅收管理還不是很到位和合理，現(xiàn)有的房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、評估人員的素質(zhì)難以適應(yīng)稅收征管的需要。同時(shí)，我國還沒有建立起嚴(yán)密的財(cái)產(chǎn)登記制度。這些配套制度的缺失嚴(yán)重影響了稅收征管的力度。

三、房地產(chǎn)稅改革政策建議

（一）明晰房地產(chǎn)稅改革的功能定位，以此統(tǒng)籌改革全局

應(yīng)明確地方政府對房地產(chǎn)稅改革充分的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，賦予其有效剩余控制權(quán)和清晰的剩余索取權(quán)。解決地方政府“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型陣痛問題。本著“簡稅制，寬稅基，低稅率”的改革原則，逐步實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅的環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變，穩(wěn)定地方政府財(cái)政收入來源。

（二）合理設(shè)置稅種，優(yōu)化房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)

在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)設(shè)置房產(chǎn)稅、地價(jià)稅、土地閑置稅，在房地產(chǎn)取得環(huán)節(jié)設(shè)置契稅、遺產(chǎn)贈與稅，在房地產(chǎn)收益環(huán)節(jié)設(shè)置地產(chǎn)所得稅、地產(chǎn)轉(zhuǎn)移增值稅、地產(chǎn)租賃增值稅，廢除一些重復(fù)計(jì)征的稅費(fèi)，盡量增加房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅負(fù)，減輕房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅負(fù)。

（三）科學(xué)制定計(jì)稅依據(jù)，采用差別稅率政策

建立健全房地產(chǎn)登記制度與房地產(chǎn)評估制度，為房地產(chǎn)稅征收提供計(jì)稅依據(jù)，全面掌握房產(chǎn)各方面信息。建立房地產(chǎn)檔案，健全房地產(chǎn)評估體系，為房地產(chǎn)稅征收提供準(zhǔn)確的征稅目標(biāo)和科學(xué)的計(jì)稅依據(jù)。我國應(yīng)該結(jié)束現(xiàn)有的房產(chǎn)稅從價(jià)、從租、從量計(jì)算計(jì)稅依據(jù)的混亂局面，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)按照評估價(jià)值計(jì)稅，確保稅負(fù)公平。這種計(jì)稅依據(jù)可以克服其他類型計(jì)稅依據(jù)的缺陷，使它在“交易證據(jù)多、便于誠信納稅、稅收富有彈性”等特點(diǎn)下指導(dǎo)房地產(chǎn)價(jià)值評估。

（四）統(tǒng)一規(guī)范稅制，科學(xué)設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)

按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)體制改革的要求，遵循協(xié)調(diào)、效率與公平的原則，統(tǒng)一規(guī)范房地產(chǎn)稅收制度，增強(qiáng)房地產(chǎn)稅收的透明度，在一定時(shí)期內(nèi)保證房地產(chǎn)稅收的相對穩(wěn)定性。首先，歸并內(nèi)外兩套企業(yè)所得稅制，為內(nèi)外房地產(chǎn)企業(yè)的平等競爭創(chuàng)造一個(gè)良好的稅收環(huán)境；其次，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅種結(jié)構(gòu)，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，按使用、轉(zhuǎn)讓、收益三個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)稅種，在使用保有環(huán)節(jié)，合并房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅，設(shè)置內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一執(zhí)行的房地產(chǎn)稅。

（五）適當(dāng)調(diào)整征稅范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大稅基

根據(jù)量能負(fù)擔(dān)原則，擴(kuò)大征稅范圍，實(shí)行普遍征收，進(jìn)一步發(fā)展房地產(chǎn)稅收的作用。將農(nóng)村的經(jīng)營和出租用房納入房地產(chǎn)稅的征收范圍；除對全民、集體所有制單位購買房屋應(yīng)恢復(fù)征收契稅外，對承受出讓、轉(zhuǎn)讓、贈與、繼承、承典和抵押城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的也應(yīng)恢復(fù)征稅；取消對“三資企業(yè)”不征城建稅、教育費(fèi)附加、耕地占用稅的稅收優(yōu)惠，內(nèi)外資企業(yè)一視同仁；開設(shè)空地稅，在空地稅下設(shè)閑置土地和荒蕪?fù)恋貎蓚€(gè)稅目；嚴(yán)格掌握減免稅的政策口徑；通過擴(kuò)大征稅范圍，減少稅式支出，以公平稅負(fù)，合理調(diào)節(jié)資源利用，保證財(cái)政收入。

（六）合理劃分中央和地方的分享稅額，使房地產(chǎn)稅成為地方財(cái)政收入主要來源

借鑒日本將房產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種，成為地方財(cái)政收入的主要來源的經(jīng)驗(yàn)，給地方政府相對多一些的稅收權(quán)限及收益，提高地方政府積極性，保證稅制有效運(yùn)行，也有利于地方政府?dāng)[脫對土地轉(zhuǎn)讓的過度依賴，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的良性發(fā)展。endprint

（七）深化稅費(fèi)改革，擴(kuò)大房地產(chǎn)稅收收入規(guī)模

根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)要求科學(xué)地確定稅費(fèi)體系，理順目前房地產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)關(guān)系，通過清費(fèi)改稅，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大稅收規(guī)模。具體來說就是，保留補(bǔ)償性、資源性和證照性的收費(fèi)項(xiàng)目，對一部分納入國家預(yù)算、管理比較規(guī)范的基金和收費(fèi)項(xiàng)目亦可考慮保留，其他屬于管理性和建設(shè)性的項(xiàng)目一律取消，其一部分收入通過改稅取代。同時(shí)，房地產(chǎn)稅收應(yīng)當(dāng)貫徹到房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和房地產(chǎn)市場的各個(gè)階段和各個(gè)環(huán)節(jié)之中，即要貫穿房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的全部過程，促進(jìn)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)以及房地產(chǎn)與國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（八）建立健全房地產(chǎn)計(jì)稅價(jià)格的評估制度，加強(qiáng)房地產(chǎn)稅收的征收管理

房地產(chǎn)稅收改革時(shí)，應(yīng)將現(xiàn)行計(jì)稅價(jià)格由原值改為評估價(jià)格，實(shí)行房地產(chǎn)計(jì)稅價(jià)格評估制度。可比照國際通行做法，按房地產(chǎn)的評估價(jià)值，即由評估部門按某一特定年度房地產(chǎn)市場價(jià)格評估出的房地產(chǎn)實(shí)際價(jià)格征稅，一般三至五年不變，以有效提高稅收增長彈性，組織地方稅收入，同時(shí)通過幅度稅率或征收率的調(diào)整有效調(diào)控房地產(chǎn)市場，發(fā)揮稅收杠桿作用。應(yīng)根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和房地產(chǎn)企業(yè)的不同類型、經(jīng)營業(yè)務(wù)、經(jīng)營方式，盡快制定出規(guī)范具體、可操作性強(qiáng)的稅收法規(guī)細(xì)則，為稅務(wù)部門依法征稅提供依據(jù)。同時(shí)，加強(qiáng)征管力量，加大稅收征管力度。

四、結(jié)語

改善房地產(chǎn)稅制體系要提高市場透明度，以改善居住條件為重點(diǎn)。在引導(dǎo)消費(fèi)者的同時(shí)，改善市場預(yù)期，調(diào)整房地產(chǎn)供應(yīng)結(jié)構(gòu)，滿足廣大民眾的基本居住需求，政府繼續(xù)做好保障房的建設(shè)工作，重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等，緩沖居民的過度需求。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]endprint