法理學視野下的民族地區自然資源開發利益補償機制

楊煉

我國的民族地區大多是自然資源富集區，但民族地區自然資源的富集及其開發利用并沒有帶來民族地區經濟、社會的同步發展，發展經濟學家提出了“資源詛咒”的假設，我國學者的主流觀點也認為在省級層面我國存在“資源詛咒”，并認為省級層面“資源詛咒”的存在主要源于“荷蘭病效應”、“擠出效應”以及“政治制度弱化”。因此，對民族地區自然資源開發的利益補償不僅關乎民族地區的可持續發展，也成為學術界研究的熱點問題。關于自然資源開發利益補償的理論基礎，學術界提出了公共物品理論、外部性理論、產權理論、生態資本理論等觀點，主要從經濟學的視角進行了闡釋。也有一些法學學者從法學視角對自然資源利益補償的機理進行了一定探討，但仍然沒有脫離經濟學研究范式的范疇。法學是權利之學，從法理學視角來看，民族地區自然資源開發利益補償機制的法理基礎可以從民族地區的區域發展權、環境權、自然資源自治權等三個方面來探討。

民族地區的區域發展權

無論是從國際層面還是從國內層面來看，區域的協調發展都是一個龐大的系統工程，極具長期性和復雜性。法治是治國理政的基本方式，運用法治的方式規范區域發展，促進區域協調可持續發展則是區域發展的重要路徑模式，由此也確定了以權利為實踐方式的區域發展實踐。“發展權是全體個人及其集合體有資格自由地向國內和國際社會主張參與、促進和享受經濟、政治、文化和社會各方面全面發展所獲利益的一項基本權利。簡言之，發展權是關于發展機會均等和發展利益共享的權利。”從權利來源來看，區域發展權是發展權的邏輯演化，屬于中觀層面的發展權形態。從權利特性來看，“發展權利是一項不可剝奪的人權，由于這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現”。從發展權的權利主體來看，權利主體兼具個人性和集體性，是個人性和集體性的整合。從發展權的權利內容來看，不僅涉及經濟發展，也涉及社會、文化和生態環境，是一種綜合性的權利形態，具有統攝性。區域發展權是發展權中觀層面的體現，自然也兼具上述特征。

在我國，民族地區往往既是礦產等自然資源富集區，同時也是經濟社會發展的落后地區，在市場機制的驅動下，長期以來，民族地區輸血式的資源開發給當地自然生態環境帶來了嚴峻的生態問題，卻并沒有帶來經濟社會的同步協調發展。究其根源，還是在于發展理念上的偏差，源于權利的貧瘠。民族地區的區域發展權作為發展權的一種表現形態，具有自身的特性，“首先，民族區域發展權是一種以民族屬性為分類標準而產生的集體權利，其權利主體是民族區域自治主體。其次，民族區域發展權側重于發展，以高規格的生活品質為價值取向。再次，民族區域發展權是一種集體維度的法律權利，其權利的行使止于‘相對貧困的消除，具有手段性、階段性?！眳^域發展權不僅是一種理念形態，從立法實踐來看，《民族區域自治法》等法律法規也對民族地區的可持續發展做出了特別規定，如《民族區域自治法》第六十五條規定，“國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，應當照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經濟建設的安排，照顧當地少數民族的生產和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。”對民族自治地區自然資源開發中的利益補償做出了明確規定。對民族地區解決好自然資源開發與生態環境保護面臨的二難困境提供了解決的思路和途徑。

民族地區的環境權

環境權作為一種人權形態的提出源于人與自然關系的重新考量，盡管環境權是否為一項人權有不同的觀點和爭議，但環境權為一系列國內和國際法文件所確認卻是不爭的事實。1972年聯合國人類環境會議通過的《人類環境宣言》宣稱：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任?！边@表明環境權已經開始為世界所廣泛接受，環境權為一些國家的憲法和法律所確認，環境權訴訟在司法實踐中開始為一些國家法院所受理。20世紀80年代之后，隨著一系列大規模環境污染事件的爆發，環境權的理論研究和司法實踐也進入一個新的時期。

作為一種具有確定要素的權利，環境權的要素有：環境權的主體包括當代人和后代人，環境權由當代人和后代人共同享有。環境權的權利客體既包括整個人類賴以生存的地球環境，也包括區域或者局部環境，既包括天然的環境也包括人為環境，是環境各要素的綜合體現。環境權作為一種新型權利，是權利與義務的統一，其實現方式主要表現為國家和政府對保護良好環境的管理義務和法律義務，環境權的正當性來自于環境保護對于人類生存和發展的需要。從環境權的功能來看，則包括對良好生態功能的保有權、享受權等實體性權能和環境參與權、環境知情權、環境請求權等程序性權能。保障現在和未來對環境的使用是環境權的核心，為此，一些國家設定了嚴格的法律制度和環境標準，“歐洲發達國家對開發利用環境資源權設定了一系列的法律限制。最重要的限制措施規定在技術性和工具性制度中。例如，環境質量標準，排放標準，行政許可，漁業捕撈和野生動物狩獵許可證和配額等。這些限制性規定禁止對環境資源的濫用，要求每一個人以理性的和可持續的方式行使其財產權利。在歐洲發達國家的環境法中，行政許可制度和許可證運用得非常普遍。”盡管從法權關系來看，礦產資源等屬于國家所有，但并不能改變民族地區居民對自然資源的自然依賴關系，并且這種對稟賦地自然資源的天然依賴關系形成了自然資源權益關系的習慣法基礎，形成一種客觀的權利差序格局，民族地區自然資源的開發利用可能給民族地區生態環境和可持續發展造成嚴重破壞，如果得不到合理的生態補償，將可能損害這種業已存在的權利格局，不利于充分發揮民族地區自然資源豐富這一“潛在優勢”，改善民族地區的生存和發展狀況，環境權作為一種以環境危機為背景發展起來的新型權利，有助于從法律制度上促進民族地區自然資源開發和生態環境保護的協調發展。

民族地區自然資源自治權

民族地區的自然資源是民族地區經濟社會發展的突出優勢，例如我國西部地區是民族聚居區，據統計，全國2/3的石油開采量，83.9%的天然氣儲備，38.6%的煤炭儲量都集中在西部民族地區。如何充分利用好民族地區的自然資源優勢，使這種資源優勢轉化為促進民族地區經濟社會可持續發展的強大動力是民族地區資源開發利用中所需要面臨的重要問題。從本質來看，民族區域自治權“是一種民族區域自治地方獲得‘國家優惠和照顧的權利，它與國際社會‘地方自治意義上的‘自治權在本質上不同?！辈⑶?，這種獲得國家優惠和照顧的權利本質上屬于與公民權利和政治權利等消極權利相對的積極權利，因此需要政府采用立法、政策、決議、命令、指示等積極措施予以保障。

民族區域自治權是包含民族地區經濟、社會和文化等自治權利的“一束權利”，民族地區自然資源自治權是民族區域這個權利束的內容之一，所謂民族地區自然資源自治權是“民族地方對本區域內自然資源依法開發、利用、管理和保護過程中享有的集體權利和公共權利。”民族地區自然資源自治權屬于民族區域自治權的范疇，自然資源自治權對促進民族自治地方經濟社會可持續發展，解決民族地區資源和環境問題，維護少數民族地區的弱勢群體利益都具有重要意義。因而，作為自治權的一種表現形式，民族地區自然資源自治權也自然要求政府采用立法、政策等各種積極措施予以保障自然資源自治權的行使。從自然資源自治權的內容來看，主要包括三個方面的內容：一是對自然資源進行管理和保護。例如《民族區域自治法》第二十八條第一款規定：“民族自治地方的自治機關依照法律規定，管理和保護本地方的自然資源。”這一條款明確了民族地區自治機關對管理和保護本地自然資源負有法定義務。二是對自然資源優先開發利用。例如第二十八條第二款規定：“民族自治地方的自治機關根據法律規定和國家的統一規劃，對可以由本地方開發的自然資源，優先合理開發利用?！北砻髻Y源稟賦地對自然資源具有優先的開發利用權。三是對自然資源開發利益補償。例如第六十五條規定：“國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，應當照顧民族自治地方的利益，……國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。”可見，民族地區自然資源自治權為對民族地區在自然資源開發利用過程中做出貢獻以及犧牲了發展機會的自治地方提供了特殊的法律保障，以實現區域的均衡發展。

（作者單位：中共湖南省委黨校、湖南行政學院）

責任編輯：代建明