為地方政府性債務戴上“緊箍咒”

王克修

《西游記》大鬧天宮的孫悟空讓眾神頭痛不已，曾幾何時，在我國的經濟生活中也出現了一只“孫猴子”，那就是地方債務。 地方政府債務是指在某個時點上，地方政府作為債務人，由于以往支出大于收入所形成的赤字總和。截至2013 年6 月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05 億元，比2010 年底增加38679.54 億元，年均增長19.97%。其中，省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。面對這種狀況， 各界人士發出警語：快給這只“猴子”戴上一個“緊箍咒”吧！

那么，作為不產生直接經濟效益的地方政府，這么高的負債，拿什么來還呢？以往的經驗有四：一是新官不理舊賬，不管不問讓它爛；二是拆東墻補西墻，借錢還債；三是加強政府收費項目的征收力度，用收費來還賬等；四是賣土地還賬，這也是地方政府最有底氣的方式。

地方政府負債過高，固然有其本身的需要，但是更多地體現了地方政府領導風險意識差，急于出政績為自己撈取政治資本，甚至與政府主政官員的關聯利益有關。

當然，適當的地方政府債務也具有正面、積極的作用。2015年人大閉幕會后，國務院總理李克強在會見中外記者時指出，中國的經濟還處于合理區間，而且我們的儲蓄率比較高，地方政府性債務70%以上是投資性的，是有收益的，而且我們也正在規范債務平臺，堵后門、開正門。因此，在現實狀況下，關鍵是合理控制債務規模，加強債務風險管理，給地方政府戴上“緊箍咒”。

戴上法治的“緊箍咒”

雖然我國地方政府不大可能出現美國“底特律政府破產”結局，但仍需細化對債務的監管舉措，如人大應怎樣監督舉債行為、債務到期還不上該如何處置、誰應承擔責任等，都需要在預算法中明確權利和義務。中國原有預算法規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”此前的預算法修正案草案一審和二審稿，都保留了現行條款。但在中國城鎮化進程提速背景下，面對地方建設投資熱潮，現行規定雖卡住了地方政府發債的閘門，卻沒有擋住地方政府變相舉債的腳步，不斷激增的隱性地方政府債務成為中國經濟風險之一。預算法修訂匯總了各方意見，明確規定：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”對地方發債規定了諸多限制，如“不得用于經常性支出”，債務還應有“穩定的償還資金來源”，地方政府不得在法律規定之外以其他任何方式舉債，以及為他人債務提供擔保等。這意味著對地方政府舉債的開閘，但一條條“緊箍咒”表明了放開地方自主發債后嚴控債務風險的決心。

加強政府性債務管理，不僅要摸清債務家底，而且要把政府融資舉債納入法制軌道，對政府舉債比例、數額進行科學界定。提高法律制度的執行力，治理地方政府過度負債。防止地方政府舊債未還又添新債。更重要的是，要前移監管關口，給地方政府盲目舉債套上法律“緊箍咒”。比如，把政府過度負債納入政績考核范疇，多從民生角度審視官員政績，完善包括政府負債在內的政績考核評價體系，強化人大監督職能等。只有這樣，才能堵上政府負債黑洞，維護政府形象與公眾權益。

戴上審計的“緊箍咒”

政府性債務審計，摸脈更要開方子，否則勢必陷入“年年審計、年年加重”的惡性循環。追根溯源，地方政府大肆借錢、債臺高筑的原因有三：其一，財權事權不匹配。分稅制的財政體制改革后，大量的財權上收中央，較多的事權下放地方，教育、醫療、民生工程、社會福利處處都要地方政府增加投入，許多配套資金只能通過舉債籌措。其二，干部考核不完善。傳統政績評價指標中，以GDP、城市建設、形象工程為導向的問題普遍存在，加之考核問責不涉及政府債務，在一定程度上刺激了一些地方干部舉債發展。等到債務壓力和風險凸顯，借債的前任官員早已升遷提拔，還債包袱則像“擊鼓傳花”一樣甩給后任。其三，債務監管不規范。舉債決策缺乏科學規劃和有效論證，導致舉債規模不受限制，更多地體現為長官意志；一些地方政府對債務管理工作重視不夠，數據統計不準確、不全面，加大了防范和控制債務風險的難度。

全國性審計工作要對中央、省、市、縣、鄉5級政府性債務進行徹底“摸脈”和測評。全國審計機關對政府性債務進行審計，跳出“審而不計”的窠臼，推動相關規范約束措施的落實，給盲目舉債發展戴上“緊箍咒”。認真落實經中央批準，中組部印發的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，強調對政府債務狀況等情況的考核。這相當于給盲目舉債的干部上了“緊箍咒”。不顧有無償債能力盲目舉債，根源在于不承擔責任，要強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向，把政府債務作為一個硬指標納入政績考核。離任要審計，終身要追責。

戴上評級的“緊箍咒”

發布地方政府信用評級十分必要。評級方法的核心正是揭示債務主體安全負債的規模上限，告訴我們什么是其不可逾越的債務紅線，從而起到最為直觀的預警效果。

評級涉及用于債務管理和風險控制的一系列具體指標體系，如地方債務的總規模、當年發債規模、發債的具體條件、債務發行方式、風險預警、償債基金、債務違約，等等。所有這些具體的操作問題，在國債管理層面已經相對成熟，轉用于地方債只是一個技術和時間問題。但與發達國家信息公開不同，我國地方政府信息一般不公開，評級機構很難主動做信息評級，需要通過授權委托方式展開，所以取決于政府部門的需求，目前還停留在方法論證階段。

總之，為了加快經濟增速，地方政府千方百計擴大招商引資的力度、鼓勵負債經營、舉債投資建設，且國家對地方政府缺乏必要的制度規范和有效監管，這就形成了地方政府多頭、無序的融資局面。其結果是，顯性和隱性債務膨脹，償債風險隨之抬高。需指出的是，地方債務和地方政府性債務不是一個概念。地方債務 = 地方政府性債務 + 地方企業債務 + 地方家庭債務。可見，地方政府性債務是衡量債務存量的最小口徑，真正的麻煩在于三者疊加。問題的根本解決之道在于深化財稅體制改革，加強債務風險管理，給地方政府戴上“緊箍咒”。其中，法治和透明要成為牢不可破的原則：該確立法律框架的搭建框架，該申明財政紀律的頒布典章，該轉化管理方式的協調推進。

（作者系中共湖南省委黨校決策咨詢中心副主任、教授）

責任編輯：康偉