公共圖書館法人治理結構建設現狀及思考*

李冠南，孫慧明

（首都圖書館，北京 100021）

1 政策和實踐背景

法人治理結構能夠較好地體現分權制衡原則，契合黨和政府“政事分開、事企分開和管辦分離”的事業單位改革原則，因而在政策引導方面多有鼓勵之意。自2008年2月黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》起，完善事業單位法人治理結構的概念開始在黨和政府的重要文件中多次出現。2011年3月23日制定出臺的《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》要求，建立健全法人治理結構，明確提出面向社會提供公益服務的事業單位，要探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，提高運行效率，確保公益目標實現。同年7月《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》發布了9個配套文件，其中《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》，就面向社會提供公益服務的事業單位建立和完善法人治理結構的基本原則、總體要求、主要內容、組織實施等提出了具體要求。2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”［1］。

可以發現，從籠統的“完善事業單位法人治理結構”到“面向社會提供公益服務的事業單位，要探索建立理事會等形式的治理結構”，然后確立理事會和管理層的職責，再到明確提出“公共圖書館等單位要組建理事會，吸納多方參與”，現階段黨和國家對公益性公共文化事業法人治理結構改革指向性已非常明確。在可以預見的幾年里，公共圖書館等機構將掀起一輪法人治理結構建設熱潮。

實際上，自2006年中央機構編制委員會辦公室確立山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市為事業單位分類改革試點以來，法人治理結構實踐的試點工作也陸續展開。其中，廣東省在該省直部門以外確立深圳、廣州、珠海三地為試點，深圳市于2007年首批確定了包括深圳圖書館在內的10家試點單位，第二批確定了包括深圳大學城圖書館、深圳少年兒童圖書館在內的86家試點單位。另外，深圳市寶安區圖書館、福田區圖書館也開展了法人治理結構實踐；廣州圖書館于2012年成為該市第二批事業單位法人治理結構試點單位。上海事業單位法人治理結構試點工作始于2008年，按照“有基礎、有積極性、有代表性、有推廣價值”的標準，首批確定了包含上海圖書館在內的5家試點單位；山西省事業單位法人治理結構試點工作于2012年年7月正式啟動，首批確定了包括山西圖書館在內的省直14個試點單位；2014年初，浙江省正式推出了《浙江省文化廳關于認真貫徹落實黨的十八屆三中全會和省委十三屆四次全會精神深入推進文化體制機制改革創新的實施意見》和 《省文化廳深入推進文化體制機制改革創新項目表 （2014-2020）》，確定了包括浙江圖書館、湖州市圖書館、溫州市圖書館在內的6家事業單位法人治理結構試點單位；重慶圖書館的試點工作也已被列為該市2014年文化體制改革重點項目。

在以上5省、市試點區域以外，另有貴州省圖書館、江蘇省無錫市圖書館、四川省成都市成華區圖書館進行了法人治理結構實踐，其中貴州省圖書館舉行了理事會掛牌儀式，相關章程和理事會第一次會議尚在籌備過程中；無錫市圖書館理事會被定位為決策咨詢機構。此外，天津圖書館、山東省圖書館、南京圖書館、廣東省立中山圖書館、廣東省珠海市圖書館、湖北省圖書館、湖北省宜城市圖書館、安徽省合肥市圖書館等多家公共圖書館都已成為當地文化事業單位體制改制的重點試點單位，目前正在著手起草理事會章程并籌建理事會。全國范圍內公共圖書館的事業法人治理結構實踐將進入一個關鍵時期。

2 典型案例

法人治理結構的概念源于企業，現被引入公共圖書館領域，一般是指公共圖書館利益各方共同參與治理的組織架構和運行機制。由于建設主體相對單一，國家在政策層面鼓勵公共圖書館采用理事會制度。《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》《事業單位法人治理結構問答》等相關文件和說明基本上確定了理事會制度的基本形式，即決策層（理事會）+執行層（管理層）+監督層（主張探索設立，一般不設）。對理事會和管理層的性質也做出了明確限定：理事會是決策和監督機構，一般由政府有關部門、舉辦單位、事業單位、服務對象和其他相關代表組成；管理層是理事會的執行機構，由事業單位行政負責人及其他主要管理人員組成［2］。這樣看來，在國家政策層面，圖書館法人治理結構的核心是理事會及其領導下的管理層，而且理事會要具備決策和監督職能。目前，公共圖書館領域符合這一標準的主要有深圳圖書館、深圳福田區公共圖書館、溫州市圖書館、成都市成華區圖書館、廣州圖書館等。現簡要介紹這幾家圖書館的法人治理結構基本情況。

2.1 深圳圖書館

2007年，深圳圖書館被確認為深圳市首批適宜組建理事會的十家事業單位之一，成為中央編辦共抓試點單位，之后其法人治理結構工作進入籌備階段［3］。 2010年起，深圳圖書館法人治理結構試點進入實質性操作階段，開始著手推選理事并正式成立理事會，同年12月29日，深圳圖書館理事會揭牌儀式舉行，第一屆理事會第一次會議也同時召開。理事會由1名理事長和10名理事組成，首任理事長陳新亮為

深圳市文體旅游局分管副局長，理事則包括深圳圖書館館長、1名政府代表、1名圖書館職工代表以及7位社會各界代表。此外，這些理事職位都是不授薪的公益職位，采用選任制或委任制產生，由深圳市文體旅游局履行任免程序，每屆任期三年，可以連任。理事會會議一般一年不得少于兩次。目前正在進行換屆工作。

2.2 深圳市福田區公共圖書館

深圳市福田區圖書館是包括1個區級總館、10家街道分館、4家主題圖書館、90家社區圖書館在內的共計105家公共圖書館總分館網絡體系，是福田區公共文化服務的重要陣地之一。2014年初，深圳市福田區委、區政府將 “福田區公共圖書館理事會制度改革”列為年度改革試點項目之一，2014年7月9日，深圳市福田區圖書館理事會舉行揭牌儀式并召開第一次會議。理事會由15位理事（含2名外籍專業人員）組成，首任理事長為圖書館學專家程亞男。理事會下設文獻資源建設、閱讀推廣活動和績效評估考核三個專業（咨詢）委員會，這一點在形式上與國外主流理事會制度模式相契合。

2.3 溫州市圖書館

溫州市圖書館是位于我國東部經濟發達地區的一個大型城市公共圖書館，是溫州市標志性建筑之一，并與科技館、博物館、大劇院連成一片環繞在該市行政中心大樓周圍，從中可以看出溫州市政府比較重視通過發揮圖書館等公共服務設施的效益來滿足人民群眾的基本文化需求。在黨和國家的政策號召下，溫州市圖書館也在第一時間被浙江省確定為六家法人治理結構試點事業單位之一。溫州市圖書館進行機構改革設置以及方案制訂的節奏相對迅速。自2014年初確立為試點，4月就已經向社會發布招募理事的公告，6月溫州市圖書館理事會宣告成立，其名單也向社會公布，理事會由13名成員組成，其中3名由政府委任（政府代表1名，圖書館專業人員2名），其他10位面向社會公開招募。首任理事長是溫州達得利集團有限公司董事長李國勝，其他社會理事則來自新聞出版、銀行金融、工商企業、教育衛生、科學技術等各個行業［5］。

2.4 成都市成華區圖書館

成華區是四川省成都市市轄區，是五個中心城區之一，2013年底常住人口約為68.8萬人。建成并開放于2004年的成華區圖書館是一座設施完善、環境舒適的現代化小型公共圖書館，也是成華區委、區政府“為民辦實事”項目之一。2012年5月，圖書館法人治理結構建設成為該區的重點推進項目，2013年11月成華區圖書館完成法人治理結構組織架構搭建，并于次月召開了第一屆理事會、監事會成立大會及第一次理事會會議。理事會被定位為圖書館的決策機構。理事會由7位理事組成，成華區文廣新局代表2名，區人社局代表、區財政局代表、區圖書館館長、副館長、服務對象代表各1名。其中成華區圖書館館長、副館長為當然理事。此外，為對理事會、管理層履職情況及區圖書館管理和工作情況等進行全面監督，成華區圖書館還設立了監事會，5名監事分別來自該區文廣新局紀檢、財務及區圖書館工會、紀檢部門以及讀者代表各 1 名［6］。

2.5 廣州圖書館

廣州圖書館于2012年成為廣州市第二批事業單位法人治理結構試點單位。同年4月開始理事會籌建及《廣州圖書館章程（草案）》起草工作，7月18日，廣州市文廣新局批復同意了廣州圖書館理事會成立的申請。7月31日，廣州圖書館理事會成立大會暨第一次會議召開，任命分管副局長為理事長，提名并選舉圖書館館長任副理事長，討論并審議通過了《廣州圖書館章程》。9月3日，該章程經廣州市事業單位登記管理局核準生效。理事會被定位為廣州圖書館的決策機構和監督機構，向舉辦單位報告工作。理事會由15名理事組成，其中政府代表5名、社會代表5名、圖書館代表5名。廣州圖書館館長、黨委書記為當然理事。理事每屆任期4年。理事會會議每年定期召開兩次，分別在第一季度和第三季度舉行［7］。

3 幾點思考

3.1 設立監事會的必要性不足

粗步梳理發現，上述五家公共圖書館的理事會都具備決策職能，除成都市成華區圖書館單設監事會外，其他理事會一般都具備監督職能。而關于圖書館等單位的法人治理機構是否設立監事會，中央編辦通過的《事業單位法人治理結構問答》“為什么事業單位法人治理結構中一般不設監事會？”一節中是這樣說明的，“對于事業單位來講，不設監事會是普遍情況，設監事會是特殊情況”“在法人治理結構建設實踐中，需單獨設立監事會的，主要是那些規模特別大、情況較復雜而且關系重大，單靠理事會履行監督職責有一定困難的事業單位”。在分析企業與事業單位設立監事會的不同考慮后，中央編辦認為：“總之，在事業單位法人治理結構建設中，要從實際出發，講求精簡效能，防止照搬企業做法和疊床架屋、重復設置機構的傾向”。從此文來看，中央層面是希望精簡機構、提高效能，提倡理事會同時兼具決策及監督職能的。當然，如果實在有些單位“服務事項涉及公眾普遍需求，承載較多公共利益的事業單位”，國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》則主張“也可探索單獨設立監事會”。但總體來看，公共圖書館單獨設立監事會的必要性不大。

3.2 理事長來源及外部理事比例問題有待探索

上述五家圖書館理事會的理事構成如表1所示。從表1可看出，外部理事均占理事構成絕大多數，這一方面符合國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》中的要求——“本單位以外人員擔任的理事要占多數”，避免小團體利益出現；另一方面，如何將圖書館這類專業化公共文化機構的發展方面與使命，與法人治理結構“外行領導內行”的制度設計有機結合，是一個值得思考的問題。有學者還考慮到，文化事業單位追求社會效益最大化，一個基本的前提是不能忽略利益相關各方的基本權益，其中包括不能忽視單位職工的福利待遇等。由于理事會的決策機制是“票決制”，少數服從多數，所以，“外部理事占優”的理事結構有可能造成內部職工利益受損的結果，有悖理事會制度的基本精神［8］。

此外，從表1還可以看出，目前大多數的理事會理事長都是由政府主管部門分管領導擔任，這一方面是對事業單位建設主體權益的體現，另一方面則與“管辦分離”的設計思想存在一定沖突，政府會放權的可能性還有待觀察。在法人治理結構實踐過程中，往往一個地區的多個文化事業單位都要建立理事會，同一個分管領導估計要同時擔任多個理事會的理事長，要想理事會都運轉良好，那么對該理事長的時間和精力要求則會比較高。另外，這類分管領導可能會面臨各種工作調動安排，如何保障理事會的健康可持續發展也是值得關注的問題。

表1 圖書館理事會的理事構成基本情況

3.3 完善理事會制度支撐體系建設任重道遠

如前所述，5家圖書館中僅有深圳圖書館的理事會籌建過程經歷了較長時間，從2007年確立試點到2010年底理事會揭牌用了三年多時間。在此期間，深圳圖書館進行了廣泛的文獻和實地調研，擬定了實施方案、章程（草案）及配套方案。在理事會成立后的實踐中，理事會議召開、信息公開、年度報告之類的管理流程也相對完善。目前，在深圳圖書館的官方網站上能找到工作年度報告，從該館的新聞報道中能發現理事會的人員名單。目前，在其他圖書館中，僅有溫州市圖書館公布了理事會名單，在圖書館網站二級欄目設置中有“溫圖理事會”入口，其他圖書館雖然報道成立了理事會，但相關信息公開給社會公眾的還很少。成立理事會本來是鼓勵社會各界參與圖書館治理，但若基本信息都在各圖書館網站上不能明顯顯示，那么參與管理的效率不容樂觀。

除深圳圖書館外，其他圖書館一般都在短時間內起草了章程和配套方案。這些方案都參照了中央編辦為推進改革而制定頒布的《事業單位章程示范文本》及其配套方案的示范文本。實際上，多數試點圖書館在短時間法人治理結構籌備過程中，并沒有太多時間和精力仔細思考新舊體制的本質異同，在績效考核、信息公開、人事、分配、決策、監督等方面基本上還是“舊瓶裝新酒”。所以，盡管在理事會成立時有少量新聞報道，但理事會制度對圖書館的發展、對激發社會參與熱情真正產生影響還需要一段時間的磨合。

值得一提的是，目前僅有溫州市圖書館的外部理事代表是向社會招募的，其首任理事長也完全是行業外的社會人士，這與目前主流做法不一致，究竟何種方式更能發揮較大的社會效益，還有待實踐檢驗。

4 結束語

總之，公共圖書館建立法人治理結構、組建理事會是黨的十八屆三中全會提出的明確要求，也是公共圖書館改革的方向。但要實現改革的預期目標，在變革中完成與現有體制的艱難磨合，需要各利益部門提高認識、消除顧慮，積極而穩妥地向前推進，法人治理結構建設任重道遠。

[1]中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].人民出版社,北京:2013.

[2]岳云龍,陳立庚.事業單位法人治理結構問答（4）[J].中國機構改革與管理,2013(2):45．

[3]肖容梅.深圳圖書館理事會運行實踐[J].圖書與情報,2014(2):7-9.

[4]福田區圖書館.福田區公共圖書館理事會成立[EB/OL].[2014-07-15].http://www.szftlib.com.cn/newsshow.jsp?itemid=17780.

[5]溫州市圖書館.溫州市圖書館理事會成立并召開首次理事會議 [EB/OL].[2014-07-15].http://www.wzlib.cn/zxdt/201407/t20140710_165643.htm.

[6]成華區圖書館.成華區圖書館第一屆理事會、監事會成立大會及第一次理事會召開 [EB/OL].[2014-07-15].http://www.chlib.org/E_ReadNews.asp?NewsID=324.

[7]廣州圖書館.廣州圖書館理事會成立大會暨第一次理事會議隆重召開 [EB/OL].[2014-07-15].http://www.gzlib.gov.cn/aboutus/tongxun/tongxunDetail.doid=378991.

[8]李國新.公共圖書館法人治理：結構·現狀·問題·前瞻[J].圖書與情報,2014(2):1-6,9.