監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)彩票

閔杰

一個近千億元規(guī)模的市場，在2015年4月被突然“冰凍”，何時“解凍”尚未可知。這個龐大的市場即“互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售”。

根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2014年全國彩票銷量達3823.78億元，比2013年增加了730.43億，增速高達23.6%，遠超2012年和2013年。

令上網(wǎng)購買彩票的彩民意想不到的是，絕大部分網(wǎng)站其實并沒有拿到合法手續(xù)。僅有500彩票網(wǎng)和中國競彩網(wǎng)具有合法身份。而這種合法身份也有諸多設(shè)限：僅具有試點資格，且只能銷售體育彩票。而在福利彩票方面，至今未有一家網(wǎng)站取得互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票試點資格。

4月3日，財政部、公安部、工商局、央行等八部委以從未有過的高規(guī)格再次發(fā)布公告，叫停“擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票”。而財政部負責人用更確定的口吻對社會解釋，“財政部尚未批準任何彩票機構(gòu)正式開通利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)”。

這或許意味著，此前長達十多年的互聯(lián)網(wǎng)彩票的草莽時代將成為過去式。

整肅力度空前

對于500彩票網(wǎng)而言，4月3日宣布的“暫停全部彩票業(yè)務(wù)”，或許是公司自2001年成立以來做出的最艱難的決定。

從1月開始，有關(guān)整頓互聯(lián)網(wǎng)彩票的風聲開始趨緊。1月15日，財政部、民政部、國家體育總局《關(guān)于開展擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票行為自查自糾工作有關(guān)問題的通知》，要求各地進行自查自糾和交叉抽查，并于3月1日前形成正式報告報送財政部、民政部和國家體育總局。

2月底至3月初，淘寶、微信、QQ等互聯(lián)網(wǎng)平臺先后宣布暫停全部或部分彩票業(yè)務(wù)。3月2日，500彩票網(wǎng)發(fā)布一份英文公告，宣布各省級體彩中心均暫停接收互聯(lián)網(wǎng)銷售指令。

這是一段真正的迷茫期，所有人都在猜測和等待那只靴子的落下，各種小道消息也不脛而走。甚至有媒體樂觀地猜測，“互聯(lián)網(wǎng)彩票新政或?qū)⒊雠_，網(wǎng)絡(luò)售彩有望重啟”。資本市場也對此表現(xiàn)出興趣，一些網(wǎng)絡(luò)彩票概念股出現(xiàn)了漲停。

資本市場的估計顯然過于樂觀。或許是為平抑各種不實消息，4月3日，財政部等八部門發(fā)布公告，再次重申：未經(jīng)財政部批準，任何單位（個人）不得擅自委托或自行開展互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)。但同時也確認，目前擁有財政部頒發(fā)的開展互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)務(wù)試點資質(zhì)的機構(gòu)，僅有中體彩彩票運營管理有限公司和深圳市易訊天空網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司（500彩票網(wǎng)的中國運營實體）。

盡管已經(jīng)被財政部確認資質(zhì)，但在第二天的4月4日，500彩票網(wǎng)宣布暫停全部彩票業(yè)務(wù)，期間不產(chǎn)生營收。這個消息多少讓外界感到意外和疑惑，北京時間4月6日晚，500彩票網(wǎng)美股股票停牌。

第二天，500彩票網(wǎng)發(fā)布了一份名為《有關(guān)中國在線彩票銷售的澄清說明》，說明中對公司決定作出解釋，“中國在線彩票市場的體制可能發(fā)生重大變化。有鑒于此，500彩票網(wǎng)決定自愿臨時中止所有的在線彩票銷售服務(wù)”，同時也透露出一些日后的端倪，500彩票網(wǎng)“一直并將繼續(xù)與中國體彩管理中心合作開發(fā)管理系統(tǒng)”，而這個“在線彩票銷售管理系統(tǒng)”是試點項目的一部分。一旦系統(tǒng)開發(fā)完成，中國體彩管理中心需再次向財政部申請正式開始在線銷售彩票 。

在中國彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)始人蘇國京看來，這是八部委首次就彩票行業(yè)聯(lián)合發(fā)聲，“由此可見國家對彩票關(guān)注已經(jīng)達到了新的高度”，并且“由公安、工商等執(zhí)法部門的介入，加上金融機構(gòu)的支持，彌補了原彩票三部委無執(zhí)行力、無法立體、全方位整肅彩票及關(guān)聯(lián)行業(yè)的弊端”。

彩通咨詢聯(lián)合創(chuàng)始人李劍則對《中國新聞周刊》分析，之前業(yè)內(nèi)有傳言要成立專門的彩票監(jiān)管機構(gòu)，銀監(jiān)會的介入，讓外界猜測是否有可能會把監(jiān)管機構(gòu)放在銀監(jiān)會之下。

這一次的風暴其實先前有跡象可循。去年11月，審計署曾對全國共計18個省份開展彩票資金審計，審計的主要內(nèi)容是彩票資金的管理使用。李劍認為，這一次的叫停和去年的審計多少有些關(guān)系。

此前曾有媒體曝光，一些福彩培訓基地奢華驚人。例如，隸屬于中國福利彩票發(fā)行管理中心的黃山培訓基地“黃山福泰·VISTA莊園”被披露內(nèi)部裝飾極為奢華，內(nèi)設(shè)有7個主題餐廳及面積約2000平方米的紅地毯廣場，每到周末、節(jié)假日，包間多被各類公務(wù)接待訂滿。

近幾年關(guān)于彩票的審計問題層出不窮，引起了外界對于彩票資金管理風險和隱患的擔心。按照目前我國彩票資金管理規(guī)定，銷售額的50%用于支付彩民的中獎獎金，35%作為彩票公益金上繳國家用于社會公益事業(yè)，15%作為彩票發(fā)行費用于支付彩票機構(gòu)的業(yè)務(wù)費和代銷者的銷售費用。

以2014年為例，在體量高達3823.78億元的彩票銷售額中，超過1300億的彩票公益金和573億的彩票發(fā)行費如何管理使用，在當前審計和反腐的高壓態(tài)勢下，顯然成為一個必須清理的源頭。而上游是否能正本清源，則必然與下游的互聯(lián)網(wǎng)彩票能否發(fā)育出健康有序的市場有莫大的關(guān)系。

巨大的市場潛力

模糊的政策背后，其實是一個還在高速增長的巨大市場。

1987年，以“扶老助殘，濟困救孤”為宗旨的福利彩票問世，隨后中國福利彩票發(fā)行中心作為發(fā)行機構(gòu)開始成立，到目前主要有刮刮樂、雙色球、3D等彩種。體育彩票誕生于1994年。當時原國家體委（現(xiàn)國家體育總局）成立了體育彩票管理中心，負責在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一發(fā)行、印制和管理體育彩票。主要的體彩種類包括大樂透、七星彩、排列三、足球彩票等。

1987年，全年僅有1740萬元的銷售額，但從2011年開始就突破1000億元大關(guān)，2012年更是直接突破2000億元的大關(guān)，到2014年全年福彩和體彩銷售額合計已達3823.78億元。

在2015年的最初兩個月，根據(jù)財政部發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國累計共銷售彩票640.23億元，同比增加168.63億元，增長35.8%，互聯(lián)網(wǎng)銷售渠道的繁榮對此功不可沒 。

當前彩票銷售的主要渠道包括彩票投注站點、電話投注、互聯(lián)網(wǎng)投注和自助支付終端四種。其中，互聯(lián)網(wǎng)投注的發(fā)展速度極快。

彩通咨詢發(fā)布的《2014年互聯(lián)網(wǎng)彩票市場分析報告》顯示，2014年互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售規(guī)模達850億，比2013年翻番，增長102.4%，其中，移動互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售規(guī)模達385億元，占45.3%。

在2014年全年730.5億元的增量中，互聯(lián)網(wǎng)彩票就貢獻了400多億元。除了2012年被整頓受影響外，幾乎每年都有80%以上的增長，遠高于彩票整體市場的增長速度。

在李劍看來，互聯(lián)網(wǎng)彩票會占據(jù)越來越高的市場份額，這一點毋庸置疑，不過，是否會超越實體投注站則很難說，“一方面，國家會平衡線上和線下的發(fā)展，將來可能會開發(fā)專門的彩種用于互聯(lián)網(wǎng)銷售，而地面實體投注站繼續(xù)從事原有彩種的銷售。另一方面，線上線下投注人群的重合度并不高，中老年人習慣于在實體投注站購買，而80后和90后青睞線上投注。”

相比實際業(yè)績的高歌猛進和資本市場的熱捧，政策領(lǐng)域?qū)ヂ?lián)網(wǎng)票的界定一直處于模糊地帶。

2007年11月6日、2008年1月2日、2010年8月17日，財政部、公安部、民政部、信息產(chǎn)業(yè)部等部委聯(lián)合彩票發(fā)行管理中心等機構(gòu)，先后三次要求停止利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，但效果均不甚理想。

直到2012年3月1日，財政部、民政部、國家體育總局又聯(lián)合發(fā)布《彩票管理條例實施細則》，規(guī)定自2012年3月1日起，未經(jīng)彩票發(fā)行機構(gòu)、彩票銷售機構(gòu)委托，擅自銷售的福利彩票、體育彩票均為非法彩票，必須全部馬上停止。該《細則》將網(wǎng)絡(luò)彩票定性為非法，網(wǎng)絡(luò)彩票一時之間幾乎絕跡 。

然而在2013年1月，財政部官方網(wǎng)站發(fā)布了最新修訂的《彩票發(fā)行銷售管理辦法》，除實體店和電話銷售彩票外，互聯(lián)網(wǎng)和自助終端銷售模式獲得認可，成為合法的銷售模式。

2014年8月，中國互聯(lián)網(wǎng)大會上的手機購彩宣傳人員。圖/TOMOO 吳長青

行業(yè)亂象叢生

“各種不規(guī)范。”一位業(yè)內(nèi)人士對《中國新聞周刊》分析當前互聯(lián)網(wǎng)彩票領(lǐng)域的問題時，一言以蔽之。

在傳統(tǒng)的彩票發(fā)行格局下，民政部下屬的福彩中心和國家體育總局下屬的體彩中心是彩票的發(fā)行管理機構(gòu)，而各省、市彩票中心才是彩票的實際銷售機構(gòu)。因此，無論大小，所有的互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售網(wǎng)站都是通過與投注站、省級體彩銷售機構(gòu)以及電話投注業(yè)務(wù)獲得票源。

全國性的彩種通過各個省市落地銷售，滿足各個省市的彩民購買全國性彩種的需求。各省市的地方彩種，只在本省市區(qū)域進行銷售，幾乎不存跨地域銷售。而互聯(lián)網(wǎng)的介入，打破了原本相安無事的利益格局。

按照國家規(guī)定，彩票返獎率不得低于50%，彩票公益金不得低于35%，發(fā)行費不得高于15%，也即售彩所得形成50：35：15的分成模式。

彩票公益金中，一半屬于中央公益金，一半由地方留存，而公益金地方配額的依據(jù)是出票銷量。但互聯(lián)網(wǎng)的跨地域性，使地方公益金的分配格局發(fā)生改變。例如，甲地彩民在某網(wǎng)站上購票，而與網(wǎng)站有合作協(xié)議的某體彩中心所在地乙地卻成了出票地，原本該屬于甲地的公益金卻流入乙地。

一些業(yè)內(nèi)人士坦言，為留住并擴大市場份額，一些省、市彩票中心都在積極與各彩票銷售網(wǎng)站合作，成為各類網(wǎng)站的票源。省市之間的競爭，也拉高了彩票銷售網(wǎng)站的傭金，普遍能在10%以上，而傳統(tǒng)投注站傭金比例一般為銷售額的6%～8%。

而在獲取票源和傭金的過程中存在諸多灰色地帶，高額傭金的談判過程不可避免會成為滋生腐敗的溫床。

各種造型的中大獎領(lǐng)獎得主。

互聯(lián)網(wǎng)彩票現(xiàn)狀的各種亂象中，被詬病最多的是一些小網(wǎng)站“吃票”甚至“坐私莊”。

有媒體曾報道，廣東彩民通過微信投注一雙色球號碼中了500萬大獎，開獎后才被告知當時購買彩票的交易失敗，已經(jīng)退款。這種案例并非孤案，很多彩民都有過互聯(lián)網(wǎng)購彩出票失敗的經(jīng)歷。

類似的現(xiàn)象背后，很可能是被網(wǎng)站“吃票”。當中小獎時，購彩網(wǎng)站通常會通知購彩彩民前去領(lǐng)獎，而一旦中了大獎，則索性代領(lǐng)獎金，之后才給出一些“合理解釋”稱，由于是服務(wù)器試運行階段，所購彩票出票失敗。

有的網(wǎng)站甚至不會真正出票，用戶付費成功后看到的票號可能并不是真實的，因為訂單信息并沒有真正給到出票方。萬一用戶真的中了大獎，較大規(guī)模的網(wǎng)站為了自身名譽也會承擔起獎金，小網(wǎng)站則可能會卷錢跑路。

這種刻意吃票已經(jīng)涉嫌“坐私莊”，對獎金規(guī)模不大、開獎頻度高的彩種尤其如此。一些網(wǎng)站甚至會串聯(lián)相關(guān)部門共同吃票，導致腐敗升級。

蘇國京告訴《中國新聞周刊》，有些網(wǎng)站甚至未經(jīng)省級彩票中心委托，利用互聯(lián)網(wǎng)接受彩民訂單，再通過彩票銷售終端機出票。還有的打著國家彩票的名義，但實質(zhì)從事的是非法彩票的銷售，即“私彩”和地下“黑彩”。很多網(wǎng)站通過設(shè)立“黑彩”瘋狂獲取利益，將其服務(wù)器設(shè)在境外，通過傳銷的模式推廣，充分利用中國式人情網(wǎng)絡(luò)將“黑彩”輻射到每一個社會的基層單元。2014年，廣州就曾開庭審理涉案金額高達4840億元的全國最大網(wǎng)絡(luò)賭博系列案。

“如果這邊叫停互聯(lián)網(wǎng)彩票，另一邊又放松私彩的監(jiān)管和查處，很有可能會有部分彩民直接轉(zhuǎn)化為私彩用戶。”在蘇國京看來，互聯(lián)網(wǎng)彩票涉及面廣，監(jiān)管難度大，利弊參半，必須審慎對待。

規(guī)則重塑

行業(yè)混亂在2007年左右達到峰值，同年11月，財政部等5部門首次對互聯(lián)網(wǎng)彩票叫停。此后又多次下發(fā)公告稱，未經(jīng)審批許可，任何單位或個人不得利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票。

“在利益面前，不具有法律效應(yīng)的叫停和管理通知，形同空文。”一位互聯(lián)網(wǎng)彩票公司高管曾如此評價。

直到2012年，主管部門最終下定決心，通過以互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)務(wù)許可審批的方式，對互聯(lián)網(wǎng)彩票市場進行最直接的規(guī)范和管理。

這一次，與很多網(wǎng)站采取過去的應(yīng)對策略，先集體暫停業(yè)務(wù)觀望，待“風頭過去”再重新啟動彩票銷售不同的是，當時行業(yè)規(guī)模最大的500彩票網(wǎng)，為了徹底做到合法合規(guī)經(jīng)營，自2012年3月起主動停售彩票長達近一年時間，直到取得財政部試點的互聯(lián)網(wǎng)體彩銷售資質(zhì)之后，11月起才恢復銷售，但之后再沒有銷售過福彩。

這種行為被當時的一些輿論稱為“斷臂上岸”，使得500彩票網(wǎng)最終獲得財政部認可，成為被許可試點開展在線體育彩票銷售業(yè)務(wù)的兩家機構(gòu)之一。為此，500彩票網(wǎng)付出的代價是，凈利潤從2011年的1355.7萬元銳減至2012年的424.3萬元（據(jù)招股書數(shù)據(jù)）。銷售的彩種也徹底放棄了福彩，只保留了體彩，“體彩玩家主場”的概念也一直延續(xù)至今。

對于這次被叫停，行業(yè)內(nèi)近乎一致的看法是，“重啟沒有時間表”。500彩票網(wǎng)甚至在補充公告中稱，“截至2014年12月31日，公司持有現(xiàn)金9.142億元，不計入未來營收帶來的現(xiàn)金，公司預計這一現(xiàn)金規(guī)模也足夠維持10年之久的運營，公司年運營成本在8000萬人民幣至9000萬人民幣之間。”

一位接近500彩票網(wǎng)的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國新聞周刊》，“他們現(xiàn)在主要的精力會放在與體彩中心共同開發(fā)在線彩票銷售管理系統(tǒng)。”

在李劍看來，在重啟以前，互聯(lián)網(wǎng)彩票行業(yè)需要做好幾項基礎(chǔ)性工作，包括用于銷售管理和監(jiān)管的大系統(tǒng)是否開發(fā)好，體彩的大系統(tǒng)和福彩的大系統(tǒng)進度是否匹配，各類彩種是同時上線還是先單個彩種上線，此外還有市場的準入機制，現(xiàn)有問題何時能整頓到位也需要時間。

不管如何，此次力度空前的叫停必然成為整個互聯(lián)網(wǎng)彩票行業(yè)的一個重要拐點，而很多真正希望參與其中的市場主體也樂見一個公平準入、有序透明的市場規(guī)則被建立。

“當前的互聯(lián)網(wǎng)彩票還停留在利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，只是一種銷售渠道，而非真正意義上的互聯(lián)網(wǎng)彩票。”李劍告訴《中國新聞周刊》，此前各網(wǎng)站銷售的都是與線下同樣的彩票，對實體渠道產(chǎn)生了不少影響，未來如何發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)銷售渠道與線下實體渠道如何協(xié)調(diào)，一直是監(jiān)管部門和彩票機構(gòu)關(guān)注的重點，“今后在銷售產(chǎn)品上研發(fā)適合于互聯(lián)網(wǎng)的專屬彩票游戲?qū)⑹前l(fā)展的方向之一”。