陜西：科學識別管理扶貧對象

來國超+陳慶客

2014年以來，國家將精準扶貧到戶和片區規劃實施作為扶貧開發重點，提出了建立精準扶貧工作機制的新舉措，并制定了統一的農村扶貧對象識別辦法，開展新一輪精準識別。為積極適應新的扶貧形勢任務需要，圍繞創新機制、精準扶貧的新要求，陜西省扶貧辦監測中心，以“科學識別管理扶貧對象，為實施精準扶貧提供基礎保障”為專題進行調研，并提出如下對策和建議。

2010年以來，陜西省先后開展了兩輪貧困人口識別工作，完成了建檔立卡，基本摸清了全省農村貧困狀況，在全國率先對貧困人口實施動態管理，邁開了陜西精準扶貧工作的第一步，全省農村扶貧統計監測工作取得明顯成效：一是工作體系基本建立。省扶貧辦于2010年成立扶貧監測中心，榆林、安康、渭南等市及部分縣和鄉鎮成立了扶貧統計監測專門機構。二是指標體系初步形成。工作重心由以統計為主向統計和監測并重轉變，面向貧困地區和扶貧對象的抽樣調查及績效考核等指標體系逐步建立。三是管理制度日趨完善。數據管理、信息服務、監督考核等工作制度不斷健全，統計監測信息化管理水平不斷提升。四是動態管理穩步推進。數據更新實現常態化、制度化、規范化，更新的數據在服務決策及扶貧項目中得到有效應用。五是隊伍建設不斷加強。各級統計監測隊伍結構不斷優化，人員配置日趨合理，能力素質持續提高。

與此同時，通過調研我們也發現，與新形勢對統計監測工作的新要求相比較，陜西省扶貧統計監測工作還存在以下問題和不足：一是工作認識有待提高。一些市縣扶貧統計監測工作的組織領導和統籌協調還不到位，工作環境、工作條件有待進一步改善。二是隊伍建設有待加強。市縣都明確有統計監測人員，但力量還不足；大多鄉鎮雖配備扶貧專干，但大都身兼多職；村級信息員制度還不完善，駐村工作隊已到位，正在熟悉情況；三是數據管理有待加強。一些鄉鎮、村組及農戶間信息傳遞渠道還不夠順暢，村級缺乏電腦等設備，部分貧困村還沒有通寬帶。

隊伍建設與任務要求相適應，夯實基礎工作

管理主體到縣。貫徹國家“縣抓落實”要求，明確省市和縣級事權。一是責任到縣。確立縣級在扶貧建檔立卡、項目資金管理、脫貧任務落實等方面的主體責任和目標任務。二是考核到縣。建立以脫貧任務完成情況為導向的貧困縣考核機制，市級扶貧考核和省級部門扶貧考核的綜合考核體系，發揮考核指揮棒和風向標作用。三是監管到縣。省市要加強對基層建檔立卡工作日常監管和相關保障，并將其列入扶貧開發考核內容，推動建檔立卡制度化、規范化建設。

機構設置到鄉。要積極引導市縣參照省扶貧辦機構設置標準，設置相應的機構；要鼓勵支持扶貧任務重的鄉鎮成立扶貧工作站，有扶貧開發任務的行政村建立信息采集點。同時，建立完善全省建檔立卡分級負責制，確立市級監管審核責任，夯實縣級管理主體責任，強化鄉鎮實施落實責任，明確村級具體工作責任，理順體制，強化職能，形成從省市縣到鄉鎮村一級的統計監測暢通渠道。

隊伍建設到村。各級要配備與建檔立卡任務相適應的工作力量，市縣至少明確2名、鄉鎮至少明確1名以上專職人員，并實行崗位人員備案制，保持隊伍的相對穩定；要按照“村級推薦指定、鄉鎮領導工作、縣級統一管理”辦法，在行政村建立穩定的信息員隊伍；要發揮村“兩委會”及駐村工作隊作用，鼓勵和支持社會志愿者參與建檔立卡工作。要有計劃地定期開展業務培訓，省級培訓到市和縣，市級培訓到縣和鄉，縣級培訓到鄉和村的原則，不斷提升人員業務能力素質。

責任落實到人。各級扶貧部門要把建檔立卡列為“一把手工程”，建立完善領導及部門分片包抓、包村聯戶和巡回督導制度，加強對鄉鎮及村級工作的組織協調和指導，夯實其工作責任，確保工作任務明確到人，數據質量落實到人，目標考核量化到人。要建立和完善干部駐村聯戶扶貧工作機制，做到每個貧困村都有駐村幫扶工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人，夯實每一村、每一戶的幫扶責任。

指標設置與實際需求相匹配，完善管理體系

圍繞機制創新轉變工作方式。落實機制創新、推進精準扶貧的關鍵，在于調整工作思路和方式。一是轉變工作方式，把以往決策、立項、實施、驗收的項目投資管理方式，調整為對象目標管理方式，即對象瞄準、規劃到戶、項目到戶、資金到戶、幫扶到戶、效益到戶、驗收到戶等環節。二是轉變扶持方式，建立脫貧導向機制，將著眼點從全部貧困戶調整到脫貧貧困戶，確保脫貧規劃任務按計劃按步驟順利推進。三是轉變管理方式，將扶貧對象動態管理作為統計監測工作的中心環節，實現從以往注重數據結果管理向過程管理轉變，以達到對扶貧開發全程精細管理的目標要求。

圍繞動態管理完善指標體系。要以國家扶貧開發建檔立卡指標為導向，全面系統地修訂完善我省扶貧開發指標體系。一是圍繞實現“兩不愁、四保障”的總目標，建立完善貧困地區、貧困縣、貧困村、貧困戶正常脫貧的動態管理機制。二是圍繞創新機制、精準扶貧的總要求，改進貧困縣考核機制，逐步下調或直接取消GDP考核分值權重，增加貧困人口減貧數量、收入增長及城鄉居民收入比等反映扶貧開發成效的考核指標。三是圍繞科學發展、精細管理的新標準，加強對扶貧對象及扶貧開發工作全程管控，完善民生改善、生態建設、社會和諧等綜合指標。四是圍繞共建共享、互聯互通的新要求，建立城鄉可比、區域共享的統計監測體系，準確把握經濟社會發展和扶貧開發成效。

圍繞精準扶貧規范脫貧管理。要按照保基本、兜底線、促公平、可持續的要求，確定貧困村、貧困戶穩定脫貧標準。貧困戶的脫貧認定，要把至少受到1次以上幫扶、年人均純收入超過扶貧標準作為先決條件，同時還要考慮其他因素：一是將進入扶助體系、救助體系、保障體系作為核心指標；二是將住房條件、安全飲水、教育培訓等作為重要因素；三是將家庭有穩定脫貧渠道作為必備條件。貧困村的脫貧認定，要將工作隊進駐幫扶、全村貧困發生率及農民人均純收入標準作為前提條件，把整體推進作為根本要求，將現代農業發展、新農村建設、城鎮化推進等有機結合起來，重點考慮基礎設施、村容村貌、醫療衛生、文化設施、主導產業等基本要素，同時，還要綜合考量貧困村脫貧長效機制建設情況，把脫貧提質增效和民生改善緊密結合起來，確保脫貧實實在在沒有水分。

識別結果與精準幫扶相銜接，實現全程監管

以群眾滿意為導向，實現目標精準。要發揮群眾主體作用，積極引導群眾參與扶貧對象認定、規劃編制、項目選擇和實施、資金使用管理等工作全程。在對象識別階段要充分發動群眾，動員群眾全面參與，組織群眾深入評議，接受群眾廣泛監督。在制定措施階段要廣泛聯系群眾，把群眾需求作為第一信號，向社會廣泛征集扶貧項目，因地制宜完善措施。在項目實施階段要積極回應群眾，認真解決群眾反映強烈的突出問題，及時反饋群眾不懂、不會的事項，使扶貧項目發揮好作用。在脫貧認定階段要切實依靠群眾，將扶持成效交由群眾評估，將脫貧名單進行公示公告，確保經得起群眾評判和時間檢驗。

以穩定脫貧為導向，實現措施精準。扶貧對象穩定脫貧是扶貧工作的出發點和落腳點。一是要建立分級負責的脫貧導向機制，按照各級分解落實的減貧目標任務，將脫貧計劃與項目申報掛鉤，將資金下達與脫貧任務捆綁，進一步優化資源配置，提高扶貧資金使用效益。二是將群眾需求與扶持項目無縫對接，建立縣級扶貧開發項目庫，瞄準規劃中當年需要脫貧的人口進行有針對性地幫扶，提高項目資金到戶的精準度、有效性。三是引入社會力量參與項目監管，實行項目競爭立項制度、實施終身責任制和檢查驗收責任追究制。四是完善項目成效評估，對項目帶動貧困戶增收情況逐級評估核實，年底由鄉鎮從幫扶對象中提出脫貧名單，按照識別程序確認。同時，對脫貧對象進行跟蹤管理，監測其自我發展能力和扶貧措施成效，做到脫貧不脫線。

以全程監管為導向，實現數據精準。數據質量管理是集管理和技術于一體的綜合性工作。一是要加強數據規范化管理。根據國家層面政策精神，進一步完善工作制度，明確責任分工，規范各級對扶貧工作情況的跟蹤、采集、預測、監督、考核和發布等活動。二是要強化數據常態化管理。與國家建檔立卡進度相銜接，暢通鄉鎮和行政村信息報送渠道，建立村級周報、鄉鎮半月報、縣級月報、市級季報、省級年報的數據報送制度；進一步完善數據填報及校驗規則，實現數據清洗、更新完善、審核評估與分析應用工作常態化、制度化、規范化。三是要夯實數據流程化管理。以資金流向和項目監管為主線，加強扶貧工作事前、事中和事后跟蹤管理，同步建立紙質臺賬及電子檔案，并將群眾評議及公示公告貫穿數據采集及更新工作各個環節。同時，規范信息資料的審核、交接和歸檔管理，完善逐級審核、全省會審制度，真正形成一套全面完整、翔實準確反映全省農村扶貧開發基本情況的數據庫。

信息化建設與目標管理相支撐，推進創新發展

以信息化建設為助推器。隨著國家和我省扶貧開發信息化建設規劃的全面實施，標志著扶貧開發“大數據時代”的到來。各級要緊跟我省扶貧開發工作信息化發展要求，加快信息化工作基礎性建設。一是信息化應用管理與隊伍建設同步。在市縣、鄉鎮及行政村建立一支穩定的懂技術、會管理的信息化工作隊伍。二是任務部署與保障手段同步。將軟件建設、硬件配置及工作經費保障到任務終端，為基層開展工作創造必要條件。三是數據管理與責任考核同步。將數據質量、工作進度與經費下撥和績效考核掛鉤，夯實各級各類人員責任。通過不斷提升扶貧開發信息化管理水平，扎實推動扶貧工作科學化、規范化、精細化建設。

以精細化管理為著力點。一是要堅持創新發展。要以基本的貧困分析和統計學方法為基礎，不斷應用新的技術手段分析研究數據，不斷推出新成果，同時，及時總結經驗，推動建檔立卡工作創新發展。二是要堅持依法推進。要貫徹落實國家相關統計法律、法規和《陜西省農村扶貧開發工作條例》等有關規定，推動扶貧對象管理、調查組織工作的規范化、制度化、法制化建設。三是要堅持協調發展。與國家片區相鄰省份建立工作聯系和資料交換制度，以分析內部差距和片區差異等問題；在省內層面，建立完善部門協作機制，定期交換數據，實現優勢互補、信息共享，整體推進、協調發展。

以全面化應用為總目標。一是完善決策支持體系。發揮數據庫基礎性作用，完善分類監測和動態管理；建立重大項目跟蹤督查、定期通報及反饋機制，有效整合各種信息資源，滿足扶貧決策需要。二是著力突破難點問題。積極適應精準扶貧新形勢、新要求，做好到村到戶扶貧措施和項目創新，加強引導、交流和推廣，拓展扶貧開發新路子。三是推進數據全面應用。用“大數據”推動“大扶貧”，實現決策依據來源于系統，扶持名單出自于系統，到戶措施反映于系統，檢查驗收應用于系統，扶貧成效體現于系統，不斷提升服務質量和管理水平。