河南：扶貧小額信貸政策設計實現三突破

范勝利

2014年12月10日，國務院扶貧辦 、財政部、中國人民銀行、銀監會、保監會五部門聯合印發的《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》（國開辦發[2014]78號）（以下簡稱78號文件）要求，完善扶貧貼息貸款政策和機制，推進扶貧小額信貸工作，促進貧困人口脫貧致富。78號文件明確對有貸款意愿、有就業創業潛質、技能素質和一定還款能力的建檔立卡貧困戶，各地金融部門要支持其發展扶貧特色優勢產業，增加收入，對符合貸款條件的建檔立卡貧困戶提供5萬元以下、期限3年以內的信用貸款。

為深入貫徹落實78號文件，把精準扶貧和貧困群眾增收致富落到實處，河南省扶貧辦聯合省內6個部門制定了《關于深入推進扶貧小額信貸的實施意見》（以下簡稱實施意見）。在78號文件多重“破冰”的基礎上，進一步解放思想，結合河南實際和扶貧小額信貸工作遇到的矛盾問題，努力破除體制機制障礙，完善扶貧小額信貸政策設計，實現了三個突破。

建立扶貧小額信貸風險補償機制

建立扶貧小額信貸風險補償機制，打破貧困農戶貸款難的瓶頸制約。2013年，河南省扶貧辦對10個省轄市、20個貧困縣扶貧小額信貸工作開展情況進行了專題調研。調研的結果顯示，從2011年起，河南省扶貧小額信貸貼息資金滯留額度和比例均呈逐年上升趨勢。深入分析“貼不出去”的原因后我們認為，癥結在貸款難上，貸款難的根本原因則是所有商業銀行都實行貸款抵押擔保，而貧困農戶大多無資產抵押，且難以獲得有效擔保，信用度低，貸款可獲得性也低。

我們認為，風險補償金機制或擔保機制的建立是扶貧小額信貸工作得以有效開展的關鍵。78號文件提出“有條件的地方可以安排資金解決扶貧小額信貸發生的壞賬”，實際就是建立風險補償金機制。

我省實施意見明確提出：“縣級可以安排財政資金建立擔保機制。各地要建立健全以省級專項財政扶貧資金貼息為引導，市縣財政資金、社會捐助資金、扶貧龍頭企業及新型農業經營主體等共同出資參與的風險補償機制和擔保機制；開展由政府出資、市場化規范運作的扶貧小額信貸風險補償和擔保試點。”

周口市在此基礎上開展先行先試，2014年該市有5個縣共安排專項財政資金4200萬元作為扶貧小額信貸風險金。人行周口市中心支行聯合市扶貧辦、財政局等5部門出臺了《周口市金融支持扶貧開發工作實施方案》。周口市中心支行指導沈丘縣郵儲銀行率先開展扶貧金融產品創新工作，推出了“惠民扶貧貼息小額擔保貸款”。該信貸產品由沈丘縣政府1000萬元的專項基金擔保，凡經扶貧部門確認的具有發展生產項目的貧困戶，在公務員、教師、個體工商戶或村干部群體中找一個保證人，均可申請“惠民扶貧貼息小額擔保貸款”。經貸前調查，3個工作日內就能獲得發展資金。一般貧困戶可貸金額為5萬元，種養殖大戶最高可貸10萬元。貸款期限為一年，貸款到期還本付息后，扶貧部門將按年息5%的標準向農戶返還貼息，貧困戶實際僅按年息4%支付利息。

截至目前，全省已有21個縣批準設立扶貧小額信貸風險補償金。建立扶貧小額信貸風險補償機制，既是國家的要求，也是我們實踐經驗的總結。根據建檔立卡貧困戶貸款需求預測，2015年我省計劃安排貼息資金2億元，發放扶貧小額貸款35億元，對全省11萬貧困戶實施精準扶持。

建立產業鏈條全覆蓋扶持機制

建立產業鏈條全覆蓋扶持機制，沖出貧困農戶單打獨斗發展產業的困境。貧困群眾要脫貧致富，離不開產業發展。扶貧小額信貸的主要目的，是扶持貧困群眾發展致富產業。但在市場開放化國際化、生產規模化集約化的大背景下，產業發展絕不是貧困農戶單打獨斗能干成的事。國務院扶貧辦要求，發展致富產業要實行“三帶”，即“以企帶村、以村帶社、以大戶帶貧困戶”——這是切合產業發展實際的現實要求。為落實這一要求，河南省實施意見提出，要“立足當地資源優勢和產業發展實際，把對建檔立卡貧困戶與扶貧龍頭企業、新型農業經營主體的信貸扶持結合起來，著力構建完整的產業發展鏈條。”堅持三管齊下，不丟環節、不掉鏈子，走對路子、循序漸進，逐步做大做強特色優勢產業。通過產業化貸款貼息，重點支持龍頭企業在貧困村建工廠、建基地，采取公司+農戶、公司+基地+農戶等多種形式帶動貧困農戶發展致富產業；通過對新型農村經營主體的小額信貸支持，強化他們與貧困農戶的利益聯接，通過大戶帶動，真正把產業做起來。同時要求把支持產業發展的相應政策措施整合起來，使之與扶貧小額信貸相互銜接、相得益彰。

建立公正公平扶持機制

建立公正公平扶持機制，實現對所有建檔立卡貧困戶的應扶盡扶。政府部門制定扶貧政策，一方面應當給貧困群眾帶來實實在在的利益，另一方面必須效益與公平兼顧。政策公平性的普遍要求還表現在“人人平等、事事平等”。因為扶貧小額信貸是針對建檔立卡貧困戶的一項特惠扶持政策，雖然不可能做到普遍意義上的“人人平等、事事平等”，但對建檔立卡貧困戶這個特指群體應當“人人平等”。78號文件和我省實施意見都明確，主要對發展產業獲得貸款的建檔立卡貧困戶進行貼息扶持。我們認為，按照政策公平性要求，只要是建檔立卡的貧困戶都應該獲得貸款貼息扶持。因此，河南要求“以扶持建檔立卡貧困戶發展產業為重點，在有效防范風險的前提下，也可根據實際情況，對其他獲得信用貸款的建檔立卡貧困戶給予貼息扶持，比如搬遷扶貧的貸款、助學貸款等。”