“營改增”背景下完善地方稅體系的探討

吳莎

“營改增”是為了優化稅制結構，實現各行業間的稅負均衡，但改變了原地方稅體系格局，存在著地方稅收入規模下降、地方稅主體稅種缺位、地方稅收征管難道加大等問題。提出中央地方利益分配格局再調整、賦予地方政府相應稅權、擇機開征新的稅種、加強國地稅之間溝通協作等完善地方稅制體系的措施。

1994年實行分稅制財政管理體制改革是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制，分稅即依照事權與財權相結合的原則，將稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。自2012年1月1日“營改增”試點工作開展以來，意味著作為地方主體稅種的營業稅將消亡，后營業稅時代分稅制如何得以繼續發揮作用，地方稅體系如何重構完善成為值得探討的重大課題。本文認為在“營改增”的背景下，我國應完善現有的地方稅制體系，既要考慮中央的宏觀調控效果，也要考慮地方的差異化發展需求，充分調動中央和地方的積極性，促進地方經濟持續、快速、健康發展。

一、“營改增”給地方稅收帶來的主要影響

（一）地方稅收入規模下降

在地方稅收中，多年來，營業稅所占的比重一直在30%以上，營業稅作為地方稅的主體和支柱，一直起著舉足輕重的作用，其收入的穩定行、對地方財政收入的重要性，都是其他地方稅種無法達到的。“營改增”后地方稅面臨的主要影響之一就是收入規模急劇下滑。如此以來，地方稅來源只能靠所得稅、財產稅、行為稅等，而這些稅源的稅收收入規模相比營業稅而言，相差甚遠，這些小稅種很難承擔起營業稅在地方稅種中承擔的重任。

（二）地方稅主體稅種缺位

目前稅務部門中負責征收的稅種有16個，其中地方稅中有10個稅種，營業稅是地方稅收的主要來源，2006年-2012年營業稅在地方稅收收入中的比重超過30%。在地方稅財政收入中也占據絕對重要的位置，2006年-2012年營業稅在地方財政決算總收入中的比重超過25%。因此，地方政府收入非常依賴營業稅。隨著 “營改增”在全國范圍的推開，必然會動搖營業稅的主體地位，建筑業、交通運輸業和部分服務業的稅收將會大量流入增值稅之中，其中較大比重又會被中央分享，致使地方稅收收入減少。為避免稅制改革對地方財政收入造成較大沖擊，目前國家對過度期內改革試點地區實行了一些應急措施。從短期看，這些措施有利于改革的順利推行，但從長遠來看，“營改增”稅制改革對地方財政收入影響是深遠的，地方稅主體稅種缺位不利于為地方政府提供穩定可靠的財力來源。為此需要完善地方稅體系，重新確定地方稅主體稅種，彌補“營改增”之后地方稅收空缺。

二、完善地方稅體系的路徑選擇

（一）中央地方利益分配格局再調整

從成熟的市場經濟國家所實行的分稅制來看，各級政府事權的清晰界定是處理好各級政府間財政關系的開端，也是完善分稅制的基礎。只有對事權與財權進行合理劃分，才可以實現事權、財權和稅收征管權的統一。我國目前地方稅體系的不完善導致部分地方政府沒有足夠的財力承擔相應的事權。在堅持稅權集中的原則下，應給予地方適當的稅收立法權。各級政府間事權的界定越清晰，政府間的財政收支摩擦就會越少，相應稅收收入的使用效率也就越高。

（二）賦予地方政府相應稅權

2011年3月發布的十二五規劃綱要中提出：逐步健全地方稅體系，賦予地方政府適當稅政管理權限。如何科學劃分中央與地方政府的稅權，稅權下放尺度引起爭議。本文有以下建議：在分稅制不變的基礎上，繼續保持中央稅比重大于地方稅比重的總體格局，因為考慮國家宏觀調控的需要，再在劃分事權的格調上重新調整和劃分稅權。根據事權劃分財權，財權確定稅權。按照事權確定支出范圍。對于一般地方稅稅種在中央統一立法基礎上，賦予地方政府稅目稅率調整權、減免稅權，地方政府可以對地方稅種實施細則。如：企業所得稅、地方所得稅、房產稅屬于地方稅收的部分地方政府可以在中央制定的基本法的基礎上，結合本地實際情況，確定具體的實施辦法。

（三）擇機開征新的稅種

在構建地方稅制模式過程中，為了實現稅種結構的總體優化，可以擇機開征新的稅種。首先，可以適時開征遺產贈與稅。調節社會公眾的財富分配與占有，防止遺產的不合理轉移，增加政府財政收入，積累社會公益事業資金。其次，擇機開征環境保護稅。為了防止環境污染和生態破壞，促進地方環境保護，用稅收手段來實現城市的可持續發展。再次，開征文化教育稅。將教育費附加改成文化教育稅。以銷售收入、營業收入和其他收入為計稅依據，而不是以前的附加形式征收。當然，新開征的稅種要考慮科學、可持續發展、保護環境以及調節收入分配等因素，而不是為了緩解地方政府的財政困境而征收，這樣的方向對于地方稅體系才是科學而合理的。

（四）加強國地稅之間溝通協作

“營改增”制度實施前，國稅部門和地稅部門都是自成系統，雙方征管信息系統無法對接，造成零散戶納稅人避開申報地方稅費，使得一些地方性收入征收得不到保證，導致地方稅收減少。因此，國地稅部門要加強溝通協作，充分利用信息技術平臺建立有效的信息傳遞機制，定期進行國地稅信息比對交流，實現國地稅聯網運行、信息共享、提高征管質效。

參考文獻：

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