新疆社會組織內部建設情況研究

隨著合作治理的理念漸入人心，社會組織與政府、市場已經成為現代化治理體系的三大支柱。然而，與發達省市、地區相比，新疆的社會組織發展水平并不理想。本文從新疆社會組織內部建設現狀著手，從機構設置、制度建設和組織文化三方面簡要介紹了新疆社會組織的現狀，概括地提煉出新疆社會組織內部建設存在的諸如組織機構不健全、制度建設不完善、組織文化淡薄等問題及其原因，并據此給出相應的對策建議。

新疆/社會組織/內部建設

一、新疆社會組織內部建設現狀及存在問題

（一）新疆社會組織內部建設現狀

1、社會組織機構建設

機構設置的科學合理是一個社會組織有效運行的載體。通過社會組織評估工作得知，根據決策與執行分開的分權原則，新疆社會組織一般設立三大機構：權力機構（會員代表大會）、決策機構（理事會）和執行機構（秘書處）。會員代表大會的職權主要是制定和修改章程、選舉和罷免理事、決定組織發展重大事項等。作為決策主體，理事會有權選舉會長、副會長；選舉或罷免秘書長；定期召開會議商討組織發展問題；討論決定組織資金利用及流向；討論制定組織規章制度；制定組織短期、中期、長期發展目標和規劃等等。理事長一般是由某會員單位的董事長或掛靠單位的領導、亦或是出資比例較大的會員兼職擔任，理事長在社會組織的一系列決策、計劃、組織、領導和控制等活動中發揮著主導作用。作為決策機構的執行機構，秘書處負責執行組織的日常活動安排，并與外界溝通聯系。一般而言，秘書長是通過聘任或者理事會選舉產生，對理事會負責。

2、社會組織制度建設

在一定程度上，一個組織制度建設的完善程度影響著組織工作的方式、績效與發展方向。“健全的內部制度是社團實行自律的保障，是其高效而有序運作的關鍵。” 通過實地調研發現，新疆社會組織現有的制度建設可大致分為四類：作為組織內部治理核心的組織章程；組織管理制度，其中包括選舉制度、登記管理制度、決策制度、檔案印章管理制度等等；財務制度；人事管理制度。

3、社會組織文化建設

一個組織發展的深層次動力來源于組織文化的凝聚力，“文化認同是資源供給和制度保障的基礎性因素，這在我國社會組織的產生和發展過程中同樣具有解釋力。” “當邊學習邊行動并通過行動來學習時，文化和結構、態度和行為之間就不斷地發生相互作用。” 在某種行為規范的長期約束與引導中，一定的組織行為必然表現出相應的特點。在新疆的社會組織中，組織文化主要體現在組織章程和發展規劃當中。與此相適應的組織文化活動則主要是開展員工培訓工作、創辦雜志期刊、組織會員集體出游和進行公益幫扶捐贈活動等。

（二）社會組織內部建設存在的問題分析

1、組織機構不健全，設置不合理

健全的組織機構是社會組織內部治理和開展活動的重要前提。在新疆的社會組織中，雖然設立了會員代表大會、理事會和秘書處，但組織機構的設置仍然不健全、不合理。首先，社會組織普遍缺乏對監事會的設立，監督力度弱小。而在設立監事會的一些社會組織中，還存在監事與理事由同一人擔任的情況，十分不利于維護組織和利益相關者的權益。其次，代表全體會員的權力機構會員代表大會盡管進入組織章程卻形同虛設。在處理重大事項或選舉時，往往是理事會投票決定或征求會員意見以供理事會參考。而會員大會的召開，通常是理事會或秘書長向會員個人或會員單位匯報年度計劃與成果。會員大會失去了其選舉或罷免理事、決定重大事項等權利。

2、組織制度建設不完善，內容過于刻板寬泛

部分新疆的社會組織在制度建設上缺乏應變性，內容過于刻板空洞，不具有實時操作性。在整體組織的制度只顧及到框架部分如選舉制度、財政制度、人事制度等，像文件管理、會議記錄和印章管理等制度則存在疏漏。在細節方面，特別是登記管理上，一些組織容易忽略變更事項，他們只是自己更換了地址或組織名稱，卻沒有及時向民政部門辦理變更事項，造成了一系列管理問題。在操作方面，一些制度不具有操作性。比如，某社會組織規定，當需使用資金一旦超過3000元，需要召開理事會決議通過。這忽略了當理事人數較多而短時間聚集不易的情況，會造成額外會議成本、耽誤資金的及時使用。

3、組織文化不突出，影響力薄弱

通過調查發現，新疆的社會組織組織文化意識不強，文化認同度較低，創新性不足。這表現在各類社會組織諸如社會團體、慈善基金會和民非組織的文化活動形式比較單一且大同小異。這也導致社會組織普遍缺乏組織文化特色，對外知名度不高。“文化基因的缺失，尤其是‘公民文化’的不足，不僅造成了我國社會組織在發育上的先天困境，更導致了后天發展上的精神空虛與認同乏力，社會組織在文化認同上的困難直接決定了其在獲取社會資源上的無力。” 自我組織文化的缺失也就造成了組織發展的一大瓶頸。

4、領導班子產生方式不規范，工作人員配備不科學

在人事方面，從社會組織的領導班子到工作人員均存在一些影響組織活動效率與效果的問題。首先，組織的領導班子產生程序不規范。有的組織會員代表、理事、監事的選舉靠出資比例、無記名投票等方式選取，表決方式不規范且隨意性較大。更有甚者，存在常年不換屆或者不按照民主程序換屆的不良情況。其次，組織工作人員配備不合理。大多數組織專職工作人員少于10人，人口年齡趨于老齡化，學歷水平不高，存在一人身兼多職的現象。這些不利因素都在很大程度上降低了組織決策、執行的有效性。

5、財務管理疏松，缺乏預警機制

通過調查發現，一些社會組織存在財務管理疏松，會計記賬不科學，資金流向不明朗等問題。這具體表現在以下兩種情況：（1）組織會計是兼職人員，組織內部會計更換頻繁導致組織財務記賬混亂、資金去向不明；（2）資金管理缺乏彈性，一方面財務管理沒有及時跟進，導致財務收入支出不對應。另一方面沒有財務預警機制，面對突發性事件，很難撥出閑余資金以應對。這不僅會引起財務斷鏈影響組織的正常運作，更可能導致組織的公信力下降，進而產生組織內部矛盾。

二、新疆社會組織內部建設問題的原因分析

（一）立法滯后

目前我國關于社會組織的相關法律只有1998年10月25日通過的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和2004年6月1日實施的《基金會管理條例》，內容較為粗淺、存在缺失。并且，該立法距今也有一段年限，難以適應我國社會主義市場經濟的巨大變革，不能為社會組織的發展提供更多的指導性建議。國內立法的缺失，加上社會組織的自發性、自治性、非營利性，導致了社會組織內部制度建設不完善、組織機構建設不健全。

（二）對組織文化重視程度不高

社會組織普遍對組織文化的重視程度不高。這是由于兩方面因素共同作用的結果。其一，由于歷史、經濟的原因，社會組織在全國特別是在新疆的發展起步較晚，組織的發展水平、發展規模都較小。其二，隨著改革開放，社會主義市場經濟席卷全國，人們的生活水平得到提高，需求更是多樣化、高層次。當發展面臨許多不足和制約的社會組織遇上社會公眾對社會組織的極大期待時，社會組織不免忽略了對組織文化的培育建設。

（三）內部監督機制薄弱

組織的內部監督薄弱導致了組織領導班子的產生不規范和財務管理疏松。內部監督薄弱，一方面是無監督可言，即組織本身就沒有設立監督機構；一方面是是監督機制形同虛設，即相關的規章制度得不到有效實施。

（四）財力薄弱

社會組織的資金來源主要有會員會費、民間捐贈、服務收費和銷售收入、政府補貼。在新疆其資金主要來源于會員會費，服務收費和銷售收入幾乎為零，民間捐贈微乎其微，而政府補貼也極其有限。而在發達國家，“幾乎一半的非盈利性收入（49%）來自服務收費和銷售收入，而41%來自政府。” 可見，新疆社會組織財力薄弱一方面是非營利性收入能力較差，一方面是政府資扶力度不夠。這也導致了其不能投放規模資金建設組織文化和吸引大量專業專職人才。

三、促進新疆社會組織內部建設治理的路徑

（一）理順組織架構、健全機構設置

健全機構設置是社會組織發展的重要前提。確立科學合理的組織架構首先要理順組織架構的內在關系。一般的組織機構具有權力機構、決策、執行和監督之分，其目的是在分權與制衡的條件下實現有效率各司其職，達到既定的組織目標。而這個架構也是從會員代表大會到理事會、秘書處、辦事員的垂直型架構，職權范圍不斷縮小，成一個倒三角形。權力層層分級，形成一個獨立完備、科學合理的組織機構。

（二）完善組織制度建設、制定詳細的社會組織細則

在立法和制度方面，新疆社會組織除了要促使自治區社會組織條例的出臺，還要為自身組織打造詳細的組織細則，對組織的權力機構、決策機構、執行機構和監督機構的機構設置和人員安排進行規范。在制度建設上，“一致的人力資源管理與流動機制，獨立的財會、審計制度，票據體系，人員在社會中統一的保險、社會保障體系等。這些制度使非營利組織融入整個社會結構和法律框架之中。” 因此，要建立健全選舉、決策、管理、重大活動報告和信息公開披露等內部治理制度，逐步形成民主的選舉、決策、管理、監督等科學有效的非營利運作機制。

（三）大力發展組織文化、形成品牌效應

大力發展組織文化首先需要認識到社會組織存在的必要性與意義。“社會組織不僅是社會服務的提供者和公共政策的倡導者，更是社會價值的捍衛者和社會資本的建設者。” 其次，要形成社會組織文化效應，就要牢固組織發展理念、創新組織文化活動形式。組織文化必須是合群文化，既引起社會大眾的文化認同，又滿足組織成員的文化需求；組織文化必須是特色文化，既有傳統文化積淀，又有時代風范；組織文化必須是多元文化，既有文化核心，又能博采眾長。

（四）規范產生機構領導班子成員、健全人才引進和人事管理制度

領導人選的確定不能只按照出資金額、領導職銜等隨意確定，要吸引德才兼備的人才到領導崗位上。在選舉程序上，要按照公正、公開、公平的原則，嚴格依據社會組織章程的有關規定選舉產生組織的領導班子。對于工作人員，我們要健全人才引進與人事管理制度，做到有效選人、用人、留人、育人。選人，即引入競爭機制使優秀人才脫穎而出；用人，即以科學合理的獎懲績效機制激勵個人才能；留人，即完善組織的社會保障制度使員工無后顧之憂；育人，即加強組織人力資源培訓以塑造專業型人才。

（五）加強組織內部監督，建立風險預警機制

加強社會組織內部監督需要從監督制度和道德約束兩方面入手。在制度層面，首先要建立健全監督機制，伴以透明的信息公開制度，從會員中民主科學地選出監事成員組成監事會，對組織人事、管理、活動和財務進行全方位的監督。社會組織內部要“建立財產日常管理制度和定期清查制度，采取財產記錄、實物保管、定期盤點、帳實核對等措施，確保財產安全，并且嚴格限制未經授權的人員接觸和處置財產”，同時要建立財務動態管理機制，以應對突發性事件。在道德層面，即要宣揚組織文化，加強組織成員對組織的認同，以對組織目標的追求進行監督反省。

（六）擴大資金來源、優化組織發展環境

資金對于社會組織的發展而言就是活泉之水、沐本之源。要使組織茁壯成長就要拓寬組織的融資渠道，優化組織的發展環境。首先，社會組織要擁有自己的基本收入項目，例如，學會發表文章獲取稿費或創辦刊物收取版費，民非組織通過提供服務收取服務費等。其次，社會組織要力爭政府的扶助，不僅要爭取政府的稅收減免資助，還要促成政府購買服務機制的普遍化，獲得政府職能外包項目。對于社會捐贈這一渠道的貫通，社會組織和政府都要盡力提高社會組織的民間知名度，通過網絡、報刊、雜志期刊等方式對社會組織進行正面宣傳，以獲取社會大眾廣泛的認同與支持。

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作者簡介：胡艷麗，1971年3月，四川內江，漢族，女，新疆大學政治與公共管理學院講師，經濟學博士。主要研究方向是區域經濟發展與社會保障

資金支持項目：新疆大學2014年大學生創新訓練計劃項目（項目編號XJU-SRT-14001）