地方人大代表議案法規若干問題

肖巧平+++李咸武

在目前已有的法律中，對代表議案有一些規定，但這些規定相對簡單、概括、零散，而且相互重復，缺乏系統性和整體性，沒有形成一套完整的代表議案法律制度。

在目前已有的法律中，對代表議案有一些規定， 但這些規定相對簡單、概括、零散，而且相互重復，缺乏系統性和整體性，沒有形成一套完整的代表議案法律制度。可喜的是一些地方結合本地實際情況，積極探索，就代表議案工作制定了專門的地方性法規。這些地方性法規的制定，形成一套較為完整的代表議案制度，對于保障人大代表提案權、完善人民代表制度起到了積極的作用。但同時我們也看到，這些地方性法規還有進一步完善的空間。

一、代表議案法規應由代表大會制定

據不完全統計，截至2014年4月5日，共有9個省級（遼寧、內蒙古、青海、上海、天津、浙江、廣西、云南、新疆）人大和11個較大市（沈陽、蘇州、福州、廈門、武漢、廣州、烏魯木齊、昆明、大同、深圳、哈爾濱）的人大就代表議案辦理工作制定了的地方性法規，其中浙江省、廣西壯族自治區、云南省、內蒙古自治區、新疆自治區和福州市、深圳市的法規是由地方人大常委會制定的。代表議案法規是由代表大會制定，還是由常委會制定，目前沒有明確的法律規定。

關于地方人大與常委會立法事項劃分問題上，新修訂的立法法只是將原來的“規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過”，修改為“規定本行政區域特別重大或者社會普遍關注事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過”。代表大會議案是否是特別重大或者社會普遍關注事項沒有明確的答案。因此，在實際中既有代表大會制定的，也有常委會制定的。但筆者認為，由代表大會制定更合適。首先，從代表大會與常委會的關系看，常委會是代表大會選舉產生的，對代表大會負責，接受代表大會的監督。常委會的權力來源于代表大會。而代表議案關乎代表權力（或權利）的行使，是代表大會自身的問題，由代表大會決定是極其自然的事情。由常委會制定，有舍近求遠、舍源求流的嫌疑。其次，符合新立法法的要求。如前所述，新立法法更加強調立法要發揮代表的作用，發揮代表立法的作用，一方面當然是指常委會立法時要多征求代表的意見，另一方面，直接由代表大會立法更能使代表的作用得到發揮。

從理論上來說，常委會作為代表大會的常設機構，就代表議案的形式、處理程序等非實質內容是可以立法的，而涉及實體的問題則應該由代表大會決定，或獲得代表大會的授權。而代表議案的規定沒有必要就實質與形式的問題分開立法，也沒必要專門的授權，所以，由代表大會立法是最合法合理的選擇。

二、代表議案的處理應該更尊重代表的意愿

（一）直接將代表議案轉為建議、批評和意見的規定值得商榷

對代表議案處理，這些地方性法規規定了三種情況：列入大會議程；交由常委會或有關專門委員會在大會閉會期間審議；作為建議、批評和意見處理[1]。將代表議案列入大會議程的處理模式是完全正確、合理的。對于那些符合實質和形式要件的代表議案，其必要性和可行性需要進一步研究的，交由常委會或專門委員會在大會閉會期間審議，再由其建議是否列入下次大會議程，應該說這種處理模式也是謹慎、合理的。但直接將代表議案轉為建議、批評和意見的處理模式很值得商榷。 首先， 議案和代表建議、批評、意見都是人大代表履行代表職務的重要形式，但兩者有著本質區別。代表選擇了議案，而不是建議、批評和意見，就表明了代表的意圖不同，將代表議案直接轉為建議、批評和意見違背了代表的最初意愿。其次，即使代表所提議案不符合議案要求，可以作為建議、批評和意見提出，人大也不宜越俎代庖。向國家機關提出建議、批評和意見屬于人大代表的權利，代表可以提出也可以不提出。人大直接將代表議案轉為建議、批評和意見，不夠尊重代表的權利。退一步講，人大這樣做符合代表意愿，但代表完全可以自行完成，不需人大“代勞”。再次，這種處理模式為人大任意處置代表議案開了一個不好的“口子”。眾所周知，在實踐中，地方人大代表向本級人大提出議案的數量在逐年上升，但被列入會議議程的卻鳳毛麟角，大量的議案被作為代表建議、批評和意見處理，這導致代表議案制度形同虛設。地方性法規這樣規定不僅不能扭轉這種不正常的現象，反而為其提供了規范依據。

筆者認為，對于那些不符合議案實質或形式要件的代表議案，直接不列入會議議程、作為廢案處理即可。至于作廢案處理后，代表是否將其作為建議、批評和意見向有關國家機關提出，由代表自主決定，這是代表的權利。也許有的同志會認為這樣對代表議案不夠重視，會打擊代表的積極性。其實不然，這樣反而會對人大形成“倒逼機制”，讓人大重視代表議案的審議，避免人大將代表議案轉為建議、批評和意見以搪塞、敷衍人大代表。

（二）不經大會表決通過直接交由有關國家機關辦理的規定值得商榷

對于人大主席團交由常委會或有關專門委員會在大會閉會期間審議的代表議案的最終處理方式，這些地方性法規一般也規定了三種情況：列入下一次人民代表大會會議議程；列入常委會會議議程；不經大會表決通過直接交由有關國家機關辦理[2]。第一種毫無疑問是合理的。至于第二種模式，應該說也是有充分根據的。憲法和地方組織法都明文規定，人大常委會是人民代表大會的常設機關，這就從法律上注定常委會可以承擔代表大會的某些任務和工作。代表所提議案的內容一般屬于人大及常委會共同職權范圍的事項，常委會審議通過代表議案也不存在越權問題[3]。但，至于第三種模式，其法理依據有待進一步考證。其實在實踐中，交由常委會或專門委員會在大會閉會期間審議的代表議案，絕大多數是直接交有關國家機關辦理，并未進入到人大或常委會會議議程[4]。

這種做法看似是對代表議案工作的重視，其實是理念上的模糊，將代表議案與建議、批評和意見相互混淆了。代表議案只有經過人大或常委會成員過半數表決通過，才能上升為權力機關的意志，對其他國家機關才具有強制約束力。這時交由有關國家機關辦理，該機關必須嚴格執行，否則將承擔不利的責任。對于未經人大或常委會表決通過而直接交由有關國家機關辦理的代表議案，應當處于一個什么樣的地位呢？對于這些代表議案，不可能從法理上推定其具有與被表決通過的代表議案有同樣的效力。其法律地位與代表建議、批評和意見并無二致，對承辦機關來說，沒有強制的約束力[5]。這樣規定實質上是將代表議案變相轉為了代表建議、批評和意見。直接將代表議案轉為代表建議、批評和意見所存在的問題[6]，這種變相的方式同樣存在。雖然對于代表建議、批評和意見，承辦機關也要重視，但肯定沒有人大或常委會通過的法規、決定、決議更具約束力。筆者認為，對于未經表決通過的代表議案不宜直接交由有關機關辦理。那些經常委會或專門委員會審議后，認為其必要性、合理性和可行性欠缺，不宜列入大會議程的，直接作為廢案處理即可。

三、代表提議案權應該得到保障

關于人大代表提議案權的屬性，目前學界有三種不同觀點。第一種觀點認為代表提議案權屬于代表“權利”。將提議案權理解為“權利”是一種普遍的認識，憲法學教科書多將其歸入人大代表的權利[7]。第二種將提議案權理解為代表的“權力”。馬嶺教授認為議員的質詢權、調查權、提議案權、提名權、表決權、罷免權、批評建議權是“權力”而不是“權利”[8]。第三種觀點認為代表提議案權兼具“權利”和“權力”屬性。胡弘弘教授是持此觀點的代表。她認為我國人大代表提議案權在屬性上既是人大代表的權利，也是人大代表的權力，或者代表提議案權是基于代表職務而產生的權利，是職權而非純粹的權利[9]。筆者無意卷入這場關于代表提議案權屬性的爭論。無論將代表提議案權定性為“權利”抑或是“權力”，代表要有效地行使提議案權都離不開相應的制度保障。

在目前已生效的代表議案的地方性法規中，對于保障代表提議案權有效行使的制度是普遍缺失的。代表行使提議案權的阻礙可以來自于權力機關外部，也可以來自權力機關的內部。人大代表雖然是人民代表大會的組成人員，但兩者之間也存在著張力。人大的某些行為很可能成為代表行使提議案權的障礙，導致人大提議案權無法正常地行使。比如人大不受理代表的議案，人大不將符合條件的代表議案列入大會的議程等。因此，為了保障人大代表有效地行使提議案權，有必要針對來自人大的侵害行為建立一定的保障制度。對此，在地方人民代表大會代表議案工作立法中，至少可以從程序保障和救濟保障兩方面加以完善。

具體而言，在程序方面，人大在作出不予受理或不予列入會議議程的決定時應當說明理由并聽取提出議案的人大代表的陳述、申辯。對于不予立案或不列入會議程序處理決定可以增設救濟途徑。人大代表對處理決定不服的，可以向作出決定的機構申請復議。

四、 關于代表議案的內容

（一）代表議案的內容應該包含常委會的事項

在法治社會，國家機關只能在憲法、法律規定的職權范圍內活動。人大代表作為人民代表大會的組成人員，提出的議案內容只能是人民代表大會職權范圍內的事項，超出此范圍，人大不能作出任何決定、決議。我國憲法和相關的法律對地方人民代表大會和地方人民代表大會常委會的職權分別作出了規定，并且兩者的職權還存在一定的差異。代表議案是否可以包括屬于人大常委會職權范圍內的事項？地方性法規的規定不一致。部分地方性法規明確規定人大代表可以提出屬于人民代表大會及其常務委員會職權范圍內的事項，而有的僅規定提出“屬于人民代表大會職權范圍內的事項” [10]。而上位法的立場似乎是代表議案不能包括常委會職權范圍內的事項。代表法第九條第一款規定“代表有權依照法律規定的程序向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案”。地方組織法第十八條第二款規定，代表“可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案……”。但，代表法和地方組織法所規定的“人民代表大會”是否可以包括人民代表大會的常務委員會？因為“人民代表大會”既可以狹義地理解為不包括常委會的人民代表大會，也可以廣義地理解為包括常委會的人民代表大會。立法究竟是采取何種含義呢？2008年2月出版的由全國人大常委會辦公廳組織編寫的《人大代表履職學習讀本》將“代表議案”定義為：“代表議案就是法定數量的國家權力機關組成人員向本級人民代表大會提出的，內容屬于本級人大及常委會職權范圍內的事項，要求列入本級人大及常委會會議議程進行審議的議事原案。”由此我們是否可以對“人民代表大會”做廣義理解呢？筆者對此也不敢妄下結論，還需要全國人大常委會作出正式的法律解釋。但代表議案內容可以包括人大常委會職權范圍的事項確實具有其合理性。根本的原因在于代表大會與常委會的關系。眾所周知，常務委員會是本級人民代表大會的常設機關，是由代表大會選舉產生的。 地方人民代表大會設立常委會的目的主要是為了解決人民代表大會因會期短、開會次數少而不能經常行使權力的問題。賦予地方人大常委會一定的職權不是為了分化人民代表大會的權力，而是更好地輔助人民代表大會行使權力。人大常委會職權具有較強的附屬性、派出性。因此，我們就不能理所當然地認為地方人民代表大會行使了其常委會職權屬于越權行為，也不能理所當然地認為人大代表不能提出屬于常委會職權范圍的事項。地方人大常委會既然能夠審議代表議案[11]，代表議案內容為什么就不能包含常委會職權范圍內事項呢？

（二）代表議案不宜排除“政府的職權范圍內的事項 ”

一些地方性法規不僅從正面對議案的內容進行規定，而且通過排除的方式從反面對議案內容作出限制。采用這一方式的地方性法規，先是列舉代表議案內容可以涉及的事項，然后又明確列舉一些代表議案所不能涉及的排除性事項。這些排除性事項一般包括：上級人民代表大會及其常務委員會職權范圍的事項；本級人民政府行政管理職權范圍內的事項；下級人民代表大會及其常務委員會和上、下級人民政府處理的地方性事務；人民法院和人民檢察院審判權、檢察權范圍內的事項；政黨、社會團體、企事業單位和個人的事務[12]。這種做法，在立法中是值得肯定的。這使得法律的規定很明確，符合十八屆三中全會提出的“立法精細化”的要求。但具體到代表議案內容則產生了以下問題。

在法律上，人大與本級行政機關職權并非涇渭分明，它們的職權存在重合的地方。例如：地方組織法第八條規定了縣級以上地方各級人民代表大會十五項職權，第五十九條規定了縣級以上地方人民政府十項職權。在規定的地方人民政府的職權中，其中第五、六、七、八、九項是與本級人大的職權大致相同[13]。因為兩者的職權有交叉重合，如果明確規定代表議案不能涉及人民政府職權的事項，那么，那些涉及到了兩者交叉職能事項的議案就很容易被認為“超出了人大職權范圍”，作為廢案處理，或不予立案。這對發揮代表的作用，調動代表的積極性是不利的，也不符合法治的精神。

五、應明確代表議案進入大會議程的標準

雖然憲法和法律賦予代表依法提出議案的權利，但在實踐中，所有代表議案均列入會議議程的極少。在立法新常態下，各級人大應當充分地認識到這一工作的重要性，并予以足夠的重視。但同時，促使人大將代表議案列入大會議程，不能僅僅依靠人大的自覺，更重要的是要有制度保障。因為“制度”往往比“自覺”更靠譜。筆者認為比較可行的辦法是設定代表議案進入大會議程的標準。

通過查閱，可以發現在這些關于代表議案工作的地方性法規中，對代表議案是否列入會議議程的標準的規定是普遍缺失的。這20部地方性法規，只有《廣西壯族自治區人民代表大會代表議案工作規則》《廣州市人民代表大會代表議案條例》《廈門市人民代表大會代表議案提出和處理辦法》規定了主席團處理代表議案的標準，而且所確立的標準也比較模糊，缺乏可操作性[14]。

代表議案不能被列入人大會議議程，固然與代表議案質量不高有關，但跟代表議案列入會議議程的標準的缺失也有很大的關系。由于缺乏列入會議議程的標準，一方面提案人對提案是否能列入議程不好把握，另一方面，人大主席團對議案的處置擁有很大的自由裁量權。加之人大會期短、開會成本高，人大主席團會盡量地壓縮會議議程，往往將“無關緊要”的代表議案排除在會議議程之外。導致一些符合實質要件和形式要件的代表議案進不了會議議程，這嚴重挫傷了人大代表參與國家事務管理的積極性。因此，設定代表議案進入會議議程的標準，十分必要。

總之，我國地方代表議案法規在規范代表議案方面有重要意義，但需要進一步完善。相信隨著立法法的修改，隨著依法治國的強力推進，代表議案法規會得到進一步完善 。

注釋：

[1]參見《上海市人民代表大會關于代表議案的規定》第九條、《遼寧省人民代表大會代表議案工作條例》第九條、《武漢市人民代表大會代表議案和建議工作條例》第九條等，其他省市的地方性法規也有類似規定，限于篇幅，在此不一一列舉。

[2]參見《天津市人民代表大會代表議案條例》第二十條、《廈門市人民代表大會代表議案提出和處理辦法》《上海市人民代表大會關于代表議案的規定》第十五條等，其他省市的地方性法規也有類似的規定，限于篇幅，在此不一一列舉。在此還需說明的是，有些地方性法規規定由常委會對由有關專門委員會提交的審議報告作出決議，審議結果報告內容只是對代表議案的處理的意見，常委會對審議結果報告的決議不是對特定代表議案的決議。不能認為常委會通過了審議結果報告，代表議案對辦理機關就具有強制的約束力。

[3]吳文泰：《關于代表議案問題的思考》，載《中國法學》1993年第1期。

[4]參見《上海市人大常委會人事代表工作委員會關于市十四屆人大一次會議代表議案審議結果報告辦理情況的報告》，其開篇就提到“市十四屆人大一次會議期間，大會主席團交付市人大有關專門委員會審議的代表議案共37件。經市人大有關專門委員會審議，全部交人民政府有關部門辦理。市十四屆人大常委會第三次會議審議通過了有關專門委員會關于市十四屆人大一次會議主席團交付審議的代表審議結果的報告”。由此可知在實踐中，上海市運用的主要是第三種處理模式。

[5]從《上海市人大常委會人事代表工作委員會關于市十四屆人大一次會議代表議案審議結果報告辦理情況的報告》可以看出承辦未經審議表決代表議案的機關，在辦理這些代表議案時一般都沒有采取針對性的措施，很多都只是一般性的答復。有些地方的人大為了突出對這類議案的重視，還對個別議案進行專門的督辦，如北京。暫且不論這種督辦的法理基礎，但這種督辦從反面印證了在實踐中承辦機關對這類代表議案的不重視，如果重視了，就不需要督辦了。

[6]這一問題在上文中已論述。

[7]周葉中主編：《憲法》，高等教育出版社、北京大學出版社2000年版。

[8]馬嶺：《議員的權利與權力》，載《中國青年政治學院學報》2010年第4期。

[9]胡弘弘：《論人大代表提案權的有效行使》，載《法學》2012年第5期。

[10]《天津市人民代表大會代表議案條例》第四條、《浙江省人民代表大會代表議案處理辦法》第二條、《廣西壯族自治區人民代表大會代表議案工作規則》第二條、《大同市人民代表大會代表議案，質詢案，建議、批評和意見的提出和辦理辦法》第七條規定代表議案內容既可以包括人民代表大會職權范圍內的事項也可以包括人大常委會職權范圍內的事項，其他省市的地方性法規則僅規定代表議案內容包括人民代表大會職權范圍內的事項。

[11]參見《上海市人民代表大會關于代表議案的規定》第十五條、《廣州市人民代表大會代表議案條例》第十七條等，其他省市的地方性法規也普遍規定了人大常委會可以審議并表決代表議案，限于篇幅不再一一列舉。對此，筆者在上文中也有闡述。

[12]采用這類方式的地方性法規有：《天津市人民代表大會代表議案條例》《浙江省人民代表大會代表議案處理辦法》《廣西壯族自治區人民代表大會代表議案工作規則》《廣州市人民代表大會代表議案條例》《大同市人代表代表議案、質詢案，建議、批評和意見的提出和辦理辦法》。

[13]具體參見《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八條。

[14]一般是這樣規定：（一）符合法定條件并且所提出需要解決問題的條件比較成熟的，決定列入人民代表大會會議議程；（二）符合法定條件但在必要性、合理性和可行性等方面需要進一步研究的，決定交由人民代表大會有關專門委員會在代表大會閉會期間審議或者審查，并且由其提出是否列入代表大會或者常務委員會會議議程的意見；（三）不屬于本款第一項、第二項規定情況的，決定不列入人民代表大會會議議程。

（作者單位：湖南師范大學法學院。本文系2011年教育部人文社會科學課題“地方人大與其常委會立法權限劃分研究”〔編號11YJA820087〕的階段性成果，本文得到湖南師范大學法學院重點學科資助）