人大信訪問題的法律研究

紀榮榮

各級人大及其常委會受理人民群眾來信來訪，通過人大及其常委會的職能作用督促和推動相關信訪問題的解決，這正是在法治化軌道上解決信訪問題的重要方式。

申訴、控告和檢舉的權利是公民的基本人權，是憲法明確予以保障的一項權利。我國1954年憲法第九十七條規定：“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關工作人員，有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利。由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有取得賠償的權利。”新中國建設和發展的歷程，是公民權利不斷充實和保障的過程，特別是黨的十一屆三中全會以后，國家對保障公民權利高度關注，1982年憲法把“公民的基本權利和義務”專列一章，寫在“總綱”之后，表現出國家對公民權利的重視。憲法第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”這應當是我國信訪法律制度建立的憲法依據。1995年國務院《信訪條例》出臺，標志著信訪工作走上了法制化的軌道。一些省級地方人大常委會也制定了《信訪條例》，為做好人大信訪工作提供了法制依憑。今天，當我們面對日益繁重的信訪工作任務，面對日益復雜的信訪工作形勢，深入研究人大信訪制度和實踐中的問題，對于推進人大信訪工作法治化進程，維護社會和諧穩定，具有重要的現實意義。

一、人大信訪制度法制化進程初探

早在新中國成立之前，我們黨就制定了有關信訪工作的規定，1942年，陜甘寧邊區民主政府成立，頒布了《保障人權財權條例》，規定：“人民利益如受損害時，有可用任何方式控告任何公務人員非法行為之權。”在邊區政府的示范下，其他各級組織也都作了相應的規定，如有的規定：口頭申訴和書面起訴具有同樣的效力，并且免收一切費用。新中國成立以后，1951年6月，政務院在總結各地信訪工作經驗的基礎上，正式頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，這是新中國成立后第一部規范信訪活動和信訪工作的行政法規。黨的十一屆三中全會以后，信訪制度獲得大發展。隨著我國民主法制建設的推進，加強信訪制度法制化被提上了議事日程。1995年10月，國務院制定了《信訪條例》，明確規定：信訪人對各級人民代表大會及縣級以上人大常委會、法院、檢察院職權范圍內的信訪事項，應當分別向人大常委會、法院、檢察院提出；處于司法程序中的信訪事項不予受理，以避免行政對司法的干擾。2005年1月，國務院又對《信訪條例》予以修訂。

自上個世紀80年代末開始，各省、市、自治區人大常委會相繼制定了規范信訪工作的地方性法規，迄今為止，共有27個省級人大常委會制定了相關的地方性法規，不少法規中一個重要內容就是對人大常委會信訪工作予以明確規范。國務院《信訪條例》第十五條規定：“信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，應當分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出，并遵守本條例第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條的規定。”在一些地方制定的信訪條例中，進一步明確了各級人大常委會受理信訪事項的范圍。梳理各地信訪條例的規定，大體對各級人大常委會受理信訪事項規定為以下幾個方面：一是對本級人大及其常委會通過的地方性法規，通過的決議、決定的意見和建議；二是對本級人民政府的決定、制定的規范性文件的意見和建議；三是對本級人民政府、人民法院、人民檢察院工作的意見和建議；四是對本級人大及其常委會選舉、任命的國家機關工作人員違法失職行為的申訴、控告或者檢舉；五是對本級人大代表、人大常委會組成人員以及人大常委會機關工作人員的建議、批評、意見和違法失職行為的申訴、控告或檢舉；六是對下一級人大及其常委會不適當的決議、決定的意見和建議；七是依法應由人大及其常委會受理的其他信訪請求。也有一些地方信訪條例對人大常委會受理信訪事項作了進一步擴展，增加如“不服人民法院、人民檢察院辦理終結或者發生法律效力的判決、決定、裁定、調解的申訴”等事項。

總的來看，人大信訪制度法制化取得了一些進展，對于規范人大信訪工作發揮了重要作用。但進一步來說，人大信訪的性質、作用以及從國家憲政體制角度如何認識和把握人大信訪等一些重要問題還沒有梳理清楚。新形勢下進一步研究和分析人大信訪若干重大問題，定位人大信訪職能作用，探索人大信訪工作對于推進國家治理體系和治理能力現代化的重要意義，是當前亟待研究和解決的一個重大課題。

二、人大信訪制度當下困境

從立法上看，人大信訪制度法治化是隨著國務院《信訪條例》出臺后逐步展開的。從信訪工作上看，人大信訪工作和具體工作制度早已有之，并在社會建設和發展中發揮了重要作用，成為中國特色信訪制度不可或缺的重要組成部分。

我國憲政體系和法律制度設計賦予人大信訪重要職能作用。憲法明確規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。監督法規定人大常委會監督議題產生途徑之一是，人民來信來訪集中反映的問題以及社會普遍關注的其他問題。代表法規定代表應當履行的義務中有，與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務。同時，憲法明確規定了公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。人民代表大會制度作為國家根本政治制度，決定了人民群眾與國家權力機關法律關系，人大及其常委會理應建立和暢通信訪工作機制，憲法和法律規定為建立和暢通人大信訪工作機制提供了憲法、法律依據。我國的憲政體制是一個適合中國國情，適應中國民主政治建設發展要求，很好地體現我國國家性質的好體制。我國是人民民主專政的社會主義國家，它的本質是人民當家作主，國家的一切權力屬于人民。人民代表大會由人民選舉產生，代表廣泛地來自人民群眾之中，由人民選舉的代表機關掌握國家的一切權力，受人民監督。我國國家機關是按人民代表大會制度的原理組織起來的，這樣國家政權就能從人民中獲得授權，取得權力，人民成為國家權力的源泉，從而使其權力取得合法性。這一國家政治制度最突出的特點就是人民與國家權力機關的聯系溝通渠道是無限暢通的，因此，我們國家政治制度才有力量。通過這一制度，使國家政權得到人民的有力支持，國家權力就會最有效地行使。而如何防止國家權力的異化，是現代民主國家都在研究解決的永恒課題。

黨的十八屆三中全會強調：加強社會主義民主政治制度建設，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度優越性。現階段，很多具體的制度尚不健全，不少方面主要是依靠政策來調整，相關的問題依靠政策來解決，對一些問題缺乏全面的法理研究，與黨的十八大提出“法治是治國理政的基本方式，”“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”的要求還有相當大距離。就人大信訪工作來說，需要研究和關注以下若干問題。

（一）關于人大信訪事項的受理范圍

從憲法、法律的相關規定看，人大信訪事項的受理范圍是比較廣泛的，這也是與人大這一國家權力機關的性質相適應的。憲法第四十一條規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。地方組織法第四十四條關于縣級以上地方各級人大常委會的職權第六項規定，監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述國家機關和國家工作人員的申訴與意見。因此，人大信訪事項涵蓋面是很廣的。在一些地方制定的信訪法規中對人大信訪事項做了進一步細化，其中涉法涉訴的有：一是對本級人大及其常委會選舉、任命的司法機關工作人員違法、違紀行為的控告或者檢舉；二是對本級人民法院、人民檢察院生效的判決、裁定、決定不服的申訴。將這些涉法涉訴問題納入人大信訪事項，應當說是符合憲法、法律相關規定精神的。

新形勢下，一些政策提出新的工作思路，如要求把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法機關依法按程序處理，即把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理，建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制，建立涉法涉訴信訪依法終結制度等等。這些工作思路總體上意在從根本上解決涉法涉訴信訪涉及的疑難問題，也是創新社會治理體制方面作出的有益探索。但從法理上，憲法、法律明確規定人大及其常委會受理人民群眾提出的申訴、控告和檢舉，這也是人民代表大會制度應有之義，任何改革政策和工作措施都應依法進行，于法有據。再一方面，實踐中一些信訪群眾也認為，受理群眾對國家機關及其工作人員的申訴、控告和檢舉，是憲法和法律賦予人大及其常委會的法定職權，人大不受理涉法涉訴信訪問題不夠妥當。當前，一些地方人大信訪工作停滯不前，陷入兩難境地，存在的認識和實踐問題亟待研究解決，人大信訪職能需充分發揮。

（二）關于人大信訪問題的處理

在地方立法中，對人大信訪事項的處理，大多做了原則或明確的規定，主要包括兩個方面的內容：一是直接辦理和轉交辦理。即對本級國家機關有權作出處理決定的信訪事項，應當直接辦理；對屬于下級國家機關職責或其他國家機關職責范圍內的信訪事項，轉交有權處理的國家機關辦理。二是督辦。人大常委會對于轉交的信訪事項，辦理單位未按照規定辦理的，應當及時督辦，并提出改進建議。這也是參照國務院《信訪條例》設定的制度。從長期人大信訪問題的處理實踐來看，這一制度發揮了較好的功效，有力地促進了人大信訪問題的解決。近些年來，一些人大為推動人大信訪問題的處理，根據相關地方信訪條例的規定，進一步制定配套的制度規定，如分別制定了向“一府兩院”、下級人大常委會交辦信訪事項辦法等規范性文件，這對于進一步規范人大信訪問題的處理，推動人大信訪問題的解決起到了積極的作用。從法理上看，過去人大信訪工作一系列制度措施符合憲法法律的規定精神，體現了人大的職能作用，在實際工作中也是行之有效的。但按照現行一些政策規定，人大信訪職能需做比較大的調整，集中體現在對于涉法涉訴信訪事項不再過問，對收到或反映的涉法涉訴信訪問題一律轉政法機關依法處理。

從人大信訪實踐看，涉法涉訴信訪量占總信訪量的50%左右，人大信訪工作不再過問涉法涉訴問題，涉及一個重要的法理問題，這就是憲法、法律規定的人大職能發揮問題，進一步說，現行政策與憲法、法律的相關規定還是有一定距離的，如何解決政策與法律沖突問題，是當下需要認識和解決的一個更為重要的問題。

三、發揮人大信訪職能作用的若干對策

黨的十八屆四中全會決定明確指出：要引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序能得到合理合法的結果。這為解決長期存在的信訪問題指明了努力方向。各級人大及其常委會受理人民群眾來信來訪，通過人大及其常委會的職能作用督促和推動相關信訪問題的解決，包括涉法涉訴信訪問題的解決，這正是在法治化軌道上解決信訪問題的重要方式。地方各級人大及其常委會要依法行使職權，保證憲法和法律在本行政區域內得到遵守和執行，因此，重視和下大力氣解決人大信訪問題，是人大及其常委會的重要責任，是人大及其常委會的使命所系。新形勢下面臨一些新問題、新挑戰，我們要堅持在憲法和法律框架內明確人大信訪職能定位，依法規范人大信訪工作，努力做好新形勢下的人大信訪工作。

（一）進一步加快信訪法立法進程

建議全國人大常委會加快制定信訪法進程，現行的信訪法規僅停留在國務院行政法規和地方性法規層面上，由于信訪法律關系涉及公民權利的保障和規范，根據立法法有關規定，涉及公民基本權利有關事項只能由法律作出規定。因此，應當盡快研究制定信訪法，改變目前信訪制度單純依靠行政法規、地方性法規和政策來調節的現狀，健全信訪法律體系，實現信訪工作的法治化、程序化和規范化。一是，明確信訪制度法律定位、信訪事項受理范圍、信訪工作法律責任、信訪工作機構法律地位和職責權限。二是，完善信訪機制、規范信訪程序，以公開、透明、便民為原則，對信訪受理、交辦、答復、結案的期限、程序進行制度設計。三是，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。四是，對已經三級終結的信訪事項，信訪人仍堅持無理要求，繼續纏訪、鬧訪的，應當明確法律責任。

同時，地方人大常委會要及時修改完善地方性信訪法規，對有關規定進行細化，進一步增強可操作性，使信訪工作步入法治化軌道。

（二）深入研究現行的信訪政策，在法治軌道上推進信訪工作

現行信訪政策立意是好的，特別是在技術層面提出針對性、操作性的要求，如著力建立依法處理涉法涉訴信訪問題的新機制，實行訴訟與信訪分離制度，建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制，嚴格落實依法按程序辦理制度，建立涉法涉訴信訪依法終結制度，健全國家司法救助制度等等。但在發揮國家機關信訪職能作用方面有所不夠，與現行的法律、行政法規相關規定不盡一致，如地方組織法第四十四條規定，縣級以上的地方各級人大常委會受理人民群眾對“一府兩院”及其工作人員的申訴和意見，按照現行信訪政策規定，各級人大常委會對涉法涉訴信訪案件一律轉同級政法機關依法處理。各級人大常委會對涉法涉訴信訪案件只起到“收發室”作用，這與法律規定精神是不一致的。

（三）切實發揮人大職能作用，回應人民群眾的訴求和期待

信訪條例規定，信訪機構有調查權、督辦權和建議處分權等權力。信訪反映問題通過與人大行使監督職權有機地結合起來，比如對有關選舉問題的信訪、對“一府兩院”違法問題的信訪、對國家工作人員的控告信訪、要求對行政規章和相關規范性文件進行合法性審查等信訪案件中，人大常委會調查屬實的，通過啟動相關免職、撤職、罷免機制，規范性文件備案審查機制，免去、撤銷、罷免有關人員職務，撤銷不合法的行政決定和命令等，推動和促進有關信訪問題的解決。

（四）深入研究涉法涉訴信訪問題，依法開展司法案件監督

當前的信訪問題中，涉法涉訴信訪問題占相當大的比例，涉法涉訴信訪呈上升趨勢，在越級訪、非正常訪、纏訪鬧訪中又以涉法涉訴信訪為主。因此，涉法涉訴信訪問題是信訪問題中的頑疾，地方各級人大常委會應當重視涉法涉訴信訪問題，充分發揮地方國家權力機關的作用，要適應國家治理體系和治理能力現代化的新要求，推進人大制度和工作創新，努力運用法治思維和法治方式促進改革發展、化解社會矛盾，推動各項工作法治化，深入研究涉法涉訴信訪問題，把涉法涉訴信訪問題的解決作為履職的一個重要方面。人大監督實踐表明，通過司法案件監督，督促司法機關糾正了一些冤假錯案，促進了司法公正，解決了一些涉法涉訴問題，取得了很好的成效。

從人大工作的角度，人大實施司法案件監督與堅持“兩院”依法獨立行使審判權和檢察權原則在法治上并不相悖。一方面，我國設立的“兩院”依法獨立行使審判權和檢察權制度，是在人大監督之下的相對獨立制度。這個制度不等同于以“三權分立”為基礎而設立的西方的司法獨立制度。憲法明確規定，人民法院、人民檢察院各自獨立行使審判權和檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。憲法沒有限制權力機關對“兩院”行使職權進行監督。我國實行的是人民代表大會制度，國家權力由人大統一行使；其他國家機關由本級人大產生，對其負責，受其監督；在人大的監督下，按照國家機關的職能分工依法行使職權。司法機關在行使司法權時，要向人大負責并受人大監督。司法權不是一種絕對獨立的權力，而是受人大監督制約的相對獨立的權力。人大對司法案件的監督，實質上是對司法權是否依法行使的監督。另外，基于權力機關的職權特性，憲法和法律還賦予人大在特定條件下可以行使特殊的司法權，或介入特殊司法程序。憲法規定，全國人大常委會行使特赦權；檢察院組織法規定，檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題時，如果檢察長不同意大多數人的意見，可以報請本級人大常委會決定。即人大常委會對本級檢察院有爭議的重大案件有裁定權。顯然，“兩院”依法獨立行使審判權和檢察權，只能相對于行政機關、社會團體和個人而言，而不能相對于國家權力機關而言，司法權的行使不能排斥人大的監督和合法干預。另一方面，人大實施司法案件監督不是代替司法機關行使司法權。司法案件監督和行使司法權都是面對具體案件，但有明確的權力界限，不能相互取代。司法機關行使司法權是直接辦理案件；人大的司法案件監督是監督案件的辦理工作，對有違法問題的錯案，督促司法機關啟動內部監督機制，從而糾正錯案，而不是代替司法機關去直接糾正錯案。這就是說，無論是審查認定案件的辦理是否有錯，還是糾正錯案，始終都是由司法機關直接行使司法權。人大實施司法案件監督不僅法理充分，而且實際效果良好，獲得廣大人民群眾的肯定和支持，在推動和促進司法機關對涉法涉訴信訪問題解決方面發揮了獨特的作用。

（作者系安徽省人大常委會法工委副主任）