對充分發揮市縣兩級人大常委會工作委員會作用的思考

郭懷軍

筆者利用工作間隙，對陜西省榆林市縣兩級人大常委會工作委員會開展工作和發揮作用情況進行了調研與分析，通過網絡與陜西省內外部分市縣人大常委會工作委員會相關人員進行了交流與探討，并查閱了相關法律法規對工作委員會地位和職責的規定，對在新形勢下如何充分發揮市縣兩級人大常委會工作委員會作用形成了一些看法與思考。

一、現狀和制約因素

2000年陜西省榆林撤地設市，成立榆林市人大常委會，參照省內外兄弟市人大常委會的做法，一次性設立了法制、財政經濟、教科文衛、農業農村、城鄉建設環境保護、人事任免代表選舉6個工作委員會。2013年參照陜西省人大常委會增設了預算工作委員會。到目前為止，市人大常委會共設立了7個工作委員會，均為正縣級建制，配備主任1名，副主任1名，個別的配備副調研員1名，均不配備委員。每個工作委員會下設1個綜合辦公室，為正科級建制，配備主任1名，主任缺額的配備副主任1名，一般不配科員或者辦事員。每個工作委員會一般由3人組成。

20世紀80年代初期，榆林市各縣區普遍成立人大常委會，設立法制、財政經濟、教科文衛3個科，20世紀90年代中期依據地方組織法相應改設為工作委員會。進入21世紀，隨著代表工作的不斷加強，又增設了人事任免代表選舉工作委員會。近年來，神木縣人大常委會針對縣情，增設了農業農村工作委員會，府谷縣的機構也已經批準，等待選配人員，其他縣區正在醞釀之中。榆林各縣區人大常委會工作委員會一般設主任1名，副主任1名（含副主任科員），均不設委員，也沒有內設辦事機構，只配備1至2名科員或辦事員，組成人員一般也只有3至4人。

從各地實際看，目前市縣兩級人大常委會工作委員會主要承擔三項任務：一是調研。就是對人大常委會例會討論決定重大事項、聽取審議專項工作報告、審議通過人事任免事項等議題進行調研。二是初審。就是在人大常委會的授權下，按照人大常委會的監督辦法或議事規則，對“一府兩院”提請人大常委會例會審議通過的議案或報告進行初審。三是督辦。就是對“一府兩院”落實辦理人大常委會決議、決定和審議意見情況進行回訪和督辦。

從工作運行情況看，當前制約工作委員會作用發揮的因素主要有六個方面：

一是法律法規對工作委員會的職責缺乏明確界定。地方組織法第五十三條第一款規定，“縣級以上的人大常委會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”。除此，地方組織法及其相關法律對工作委員會的地位和職責沒有作明確界定。工作委員會只能參照省級以上人大專門委員會的職責和省級人大常委會工作委員會的做法，本著“摸著石頭過河”的原則，邊實踐、邊探索、邊總結。在采取一些相對有力的措施時，缺乏“尚方寶劍”，深感“腰板”不硬。

二是社會各界對工作委員會的地位缺乏足夠了解。社會各界對人大的組織結構設計、工作機構設置和權力運行模式缺乏足夠了解，認為工作委員會雖然也是人大常委會的工作機構，其法定地位、行政級別與黨委和政府的工作部門相同，但實際上相當于人大常委會辦公室的內設機構，工作相對不獨立，地位相對不對等。這種認識導致工作委員會在組織調研視察、開展督查督辦和對外聯絡交流時，往往被外界忽視和冷落，工作自信不足。

三是財政部門對工作委員會的經費預算不合理。由于上述認識上的偏差，工作委員會的工作經費財政部門不予單列，集中預算到人大常委會機關，統一管理。這與黨委和政府工作部門的預算辦法明顯不同，導致工作委員會的工作安排過分依賴于人大常委會機關的后勤和事務管理，工作獨立性和自主性較弱。

四是相關部門對工作委員會的人員配備不科學。市級只設一個綜合辦公室，縣級沒有內設辦事機構，工作人員多數只有1名，每個工作委員會要對口聯系政府10至20個工作部門（含掛靠和直屬機構），工作聯系、信息溝通等任務量很大。機構改革不間斷推行，人大常委會機關人員編制長期得不到調整，與黨委和“一府兩院”之間的干部“雙向交流”工作又難于推開，年輕的進不來，年老的出不去，導致人員年齡普遍偏大，部分已接近“離崗”，雖說經驗豐富，但知識老化，有的連網都不會上，工作力不從心。

五是自身日常工作安排不主動、制度不健全、程序不規范。由于力量有限，工作委員會習慣于被動接受常委會委派和主任會議指派的工作任務，很少主動安排和自主開展工作。雖然總結出了一些行之有效的方法、經驗和程序，但多數沒有形成制度，缺乏操作性、約束性和規范性。

六是工作資料和信息收集渠道單一、手段落后、容量不足。目前工作委員會普遍沒有建立自己的資料收集機制和信息采集平臺，也沒有專門的資料室和信息庫，與對口部門之間的信息交流也僅限于傳統的文件往來，沒有形成日常報送制度，對歸口聯系的工作了解不全面。在調研工作現狀、查找存在問題、提出今后對策時，眼界不開，局限較大，瞻前顧后，把握不準。

二、地位和職責界定

（一）法定地位。現行地方組織法第五十三條第一款規定，縣級以上的人大常委會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構。按照有關解釋，辦事機構是指為本級人大常委會和主任會議提供政務、會務、宣傳、理論研討、總務后勤等服務的機構，相當于人大常委會和主任會議的“履職秘書”，主要有辦公室、研究室、事務中心等；工作機構是指為本級人大常委會和主任會議履行法定職權提供調研視察、初步審查、回訪督辦等服務的機構，相當于人大常委會和主任會的“履職助理”，主要有現行的各工作委員會。從這一規定看，工作委員會的法定地位是明確的，工作委員會就是人大常委會的工作部門，向人大常委會負責，受人大常委會領導，未經人大常委會授權，不具有監督職權。

（二）受托職責。為了厘清工作委員會的受托職責，首先必須弄清專門委員會的地位和職責是什么。現行地方組織法第三十條第一款規定，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大根據需要，可以設法制、財經、教科文衛等專門委員會。各專門委員會受本級人大領導；在大會閉會期間，受本級人大常委會領導。這一款是對“地位”的規定，說明專門委員會是人大的常設工作機構，受人大及其常委會領導（大會期間受人大領導，閉會期間受人大常委會領導）。第三十條第三款還規定，各專門委員會在本級人大及其常委會領導下，研究、審議和擬定有關議案；對屬于本級人大及其常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調研，提出建議。這一款是對“職責”的規定，包含兩層含義：第一層指明專門委員會的主要職責是為人大履職提供服務，即研究、審議和擬定有關議案，提交人代會審議。第二層指明專門委員會具有一定的監督職責，即對屬于本級人大及其常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調研，提出建議。

由于市縣兩級人大一般不設專門委員會，在大會閉會期間，專門委員會“研究、審議和擬定有關議案”，提交下次人代會審議，這項工作自然而然就成了人大常委會的一項重要日常工作。人大常委會往往采取“變通”的辦法，委托相關工作委員會承辦。這樣一來，專門委員會“研究、審議和擬定有關議案”這項職責，就逐步演變成工作委員會的一項受托職責了。

（三）踐成職責。現行地方組織法對工作委員會的職責沒有明確規定。但是，工作委員會根據自身“履職助理”這一角色定位，在實踐中進行了大膽探索和實踐，逐漸形成了一些既符合憲法和地方組織法基本精神，又適應人大工作特點和要求的做法，得到各級人大常委會和人大代表的一致認可，作為工作委員會的踐成職責加以采用和推廣。歸納起來主要有以下七項：

第一，組織部分人大代表和人大常委會組成人員開展視察和執法檢查等活動，收集整理建議、批評和意見，向人大常委會會議或主任會議報告（簡稱組織代表履職活動）。

第二，對有關議案、議題、專項工作、重點工程、重大項目、熱點問題進行調研和初審，提出初審意見，形成調研報告，提請主任會議討論或人大常委會會議審議（簡稱調研初審議案議題）。

第三，在人大常委會會議期間，記錄和整理組成人員提出的審議意見，經主任會議審定后，轉交有關機關、部門和單位落實辦理（簡稱整理轉辦審議意見）。

第四，對人大常委會會議作出的決議、決定和審議意見的落實辦理工作進行回訪和督辦，向主任會議或人大常委會會議作出報告（簡稱回訪督辦決議決定和審議意見）。

第五，提前介入經濟社會發展、改革開放、財政預算、城鄉建設、生態建設、環境保護、產業園區布局等重大事項的規劃及實施方案的制訂與修編工作，了解情況，收集意見，為人大常委會會議決策提供參考（簡稱提前介入重大事項）。

第六，采取建立聯系點、QQ群等方式，與轄區內的各級人大代表、本級政府工作部門和單位（含掛靠部門、直屬事企業機構）、各界群眾、各階層人士、行業典型、專家學者以及上級和兄弟人大常委會工作委員會之間保持經常聯系，廣泛采集保管工作資訊，為調研初審有關事項提供依據（簡稱采集保管工作資訊）。

第七，經辦上級人大常委會對口工作委員會交辦的相關法規制定與修訂（草案）征求意見工作；經辦本級人大常委會、主任會議或有關領導交辦的公民、法人及其他組織提出的申訴和控告或者其他工作事項（如外事接待等）（簡稱經辦其他事項）。

在這七項踐成職責中，“調研初審”和“回訪督辦”這兩項是主要職責，當前市縣兩級人大常委會工作委員會主要圍繞這兩項職責開展工作。

三、思路和改進對策

從上述關于工作委員會法定地位和職責界定情況看，工作委員會在人大及其常委會履行法定職權過程中，承擔著大量的、細致的基礎性工作，是人大及其常委會的“履職助理”。它的作用發揮好壞，直接關系著人大及其常委會履行職權的能力、效果和水平。它的力量只能加強不能削弱，它的作用只能強化不能弱化。基于這種認識，筆者認為，要想充分發揮工作委員會的作用，首先必須從“明確規定職責范圍、高度重視組織機構建設、嚴格規范考核年度工作”這三個環節入手，對其工作加以重視、指導和規范。具體可采取如下辦法和措施：

（一）加快法規修訂和制度建設步伐。建議全國和省級人大常委會對工作委員會發揮作用情況進行專題調研。在此基礎上，全國人大及其常委會要盡快修訂地方組織法，明確工作委員會的工作職責。省級人大及其常委會要盡快制定“工作委員會工作條例”，明確工作委員會的工作方法。市、縣兩級人大常委會要重視工作委員會的制度建設，當前特別要加強兩個層面的制度建設。一是工作規程層面的，如組織視察、開展調研、回訪督辦的方法和程序等；二是工作管理層面的，如機構設置、人員配備、經費管理、工作考核的辦法和措施等。

（二）改革機構設置和人員配備辦法。“履職助理”這一角色定位決定了工作委員會的機構設置和人員配備要“多而全”，而不是“少而精”。當前正值“深改”期間，考慮到政策、編制、經費等諸多因素限制，工作委員會的機構設置要本著“齊全、高效”的原則進行，人員配備要本著“專職兼職相結合、專職以服務為主、兼職以議事為主”的原則進行。筆者以榆林市人大常委會農業和農村工作委員會為例加以詳細說明。第一，關于委員配備。與專門委員會不同，工作委員會的組成人員不一定必須是本級人大代表，這就為廣納人才、匯聚精英提供了廣闊空間。為此，多數委員可從本級涉農人大代表中優選，其余委員可從農村合作經濟組織、農業科研院所、農林水牧技術人才、農村社會管理者、涉農企業、種養大戶中選聘。范圍要體現一個“全”字，盡量兼顧到農口的各個行業、各個層面。人數要體現一個“精”字，擬控制在50人以內。由人大常委會統一聘任。第二，關于內設機構。建議內設“一室四部”，即保留現有的綜合辦公室，增設農業農機、林業畜牧、水利水保、農村農民四個工作部，均為科級建制。每個工作部配備1名專職工作人員擔任部主任，將全體委員按照業務和專業組劃到各個工作部。為了便于精細化開展工作，每個工作部還可劃分若干工作組，組長在組員中推定。第三，關于人員待遇。工作部主任專職配備，作為人大機關工作人員，按照干部管理權限由組織人事部門選配，工資參照公務員管理。委員兼職配備，待遇采取發放工作津貼的辦法，是代表的在代表活動經費中列支，非代表的在人大機關經費中列支。

（三）狠抓調研初審。調研初審是工作委員會的一項基本功，是需要具備高度責任心和使命感才能完成好的一項工作，必須高標準、嚴要求、重實際、講實用。從調研目的看，涉及四個層面。一是擬提請人代會審議的議案；二是擬提請常委會審議的議題；三是群眾關注的熱點難點問題；四是工作委員會認為比較重要且需列入今后人代會或常委會審議的事項（即議題儲備）。對此，常委會要責成工作委員會分門別類列出年度計劃，拿出調研方案，分步組織實施，確保調研成果。

（四）狠抓回訪督辦。回訪督辦是工作委員會的又一項基本功，是技巧性很強的一項工作，必須扭住不放、跟蹤問效。從督辦事由看，也涉及四個層面。一是人代會作出的決議、決定和代表提出的議案；二是常委會作出的決議、決定；三是常委會形成的審議意見；四是常委會會議和主任會交辦的其他事項。對此，常委會要責成工作委員會充分發揮主觀能動性，創造性地開展工作，維護好群眾利益，保證人代會和常委會的履職效能。

（五）狠抓資訊采集。資訊采集是工作委員會的一項基礎性工作。工作委員會的工作帶有濃厚的研究咨詢性質，資訊采集顯得尤為重要。常委會要充分利用現有的機關門戶網站，搭建多方信息互動交流平臺，廣泛鏈接對口聯系部門、科研院所和建立對口人大代表聯絡群。工作委員會要建立多層次、多行業的工作信息聯系點，廣泛收集社會各階層的意見和呼聲；要加強與兄弟省、市人大常委會工作委員會的聯系與交流，互相學習借鑒工作經驗；要建立資訊庫和檔案室，分類保管好各種音像和文字資料，為研究咨詢提供強大的信息支撐。

（六）狠抓業績考核。業績考核是調動工作積極性和主動性的有效手段。工作委員會的工作定性的多、定量的少，宏觀的多、具體的少，不便量化考核。面對這一實際，筆者認為，當前各級人大常委會要從兩個方面尋求突破。一是在充分調研論證的基礎上，研究制定一套多層面評估、多指標評價的綜合業績考核體系和辦法。二是精心組織開展“爭先創優、為民履職”競賽活動。結合市縣兩級工作實際，建議設立“優秀調研獎、優秀建議獎、創新督辦獎、關注熱點獎、為民維權獎”等5個獎項。通過這種“點面結合”的辦法，基本上對年度工作有一個比較切合實際的評判。

（七）狠抓后勤保障。后勤保障是工作委員會主動、自主、獨立開展工作的物質基礎和前提條件。市縣兩級人大常委會一定要改革現行管理體制，與同級政府財政部門協商溝通，把工作委員會工作經費與常委會機關工作經費剝離，實行獨立預算。如果一步到位確有困難，可以先采取過渡的辦法解決。即在常委會機關工作經費的總戶頭下，按工作委員會分列科目，核定經費額度，在機關財務部門的統一監管下，由工作委員會自主安排使用。同時，要想方設法配足辦公用房，配齊辦公設備，確保工作順利開展。

（作者系陜西省榆林市人大常委會農業農村工作委員會主任）