提高部門預決算審查監督實效探討

李鵬程

為了加強部門預算監督，提高預算監督實效，近年來，湖南省湘西自治州人大著力從部門預算如何做實做細做準上，如何發揮資金效益上進行了一些探索，并取得較好成效。

一、正視當前人大審查部門預算的薄弱環節

部門預算從試點到逐步推開到全面實施經過了好幾年的歷史，從理論上講人大的審查應該比較成熟比較規范，但實際上不是這樣，就湘西自治州人大來說，在部門預算審查方面還有許多不足和薄弱環節，主要表現為：就人大本身而言，一是對部門預算作用和重要性認識不足。沒有把部門預算作為基礎，沒有把基礎作為審查的重點，重宏觀預算綜合預算輕部門預算，重法定要求法定程序輕部門的基礎實質。二是審查部門預算流于形式，造成認認真真走程序，實實在在走形式。原因是多方面的，但主要原因是時間倉促，政府部門一般都不能按時提交預算文本，導致人大專委會會議、常委會會議審議時間很短，加上專委人員不夠，初步審查實為虛化，審查報告形式雷同，內容不新，缺乏針對性。三是人大不掌握部門實情，人大財經委，常委會預算工委對部門的預算，除了個別某些部門人大意識較強，到人大匯報預算以外，多數部門可以說是一無所知，特別是對權威權力部門更是如此。就政府而言，首先是部門預算不實，有預算，但不是實實在在的預算，是與支出掛不上鉤的預算，是沒有約束力的預算。其次是財政業務科室預算不細，協商分到各部門的預算分計劃砍指標，甚至憑部門申報，砍降指標幅度，科室的綜合預算，即有待再分配的項目切塊預算總量多，二次分配的隨意性大。再次是綜合預算實質上是匯總預算，財政預算科沒有也不可能對其他科室的預算進行審核，實質上相關業務科室才是預算做實做準的關鍵，因此，人大不僅對綜合預算要全面審查，更主要的是要著力對其他科室預算進行審查。最后是一些預算外收入的支配不規范，常常采取中途追加和年末砍賬等方式，缺乏有效控制。

二、找準當前部門預算存在的主要問題

針對部門預算審查的薄弱環節，2014年，湘西自治州人大常委會圍繞部門預算如何做實做準開展了專題調研。通過調研，發現部門預算這個基礎預算單位存在許多問題，主要表現在：一是必要的經費安排不足導致專項不專預算不實。如公用經費、小車及車輛運行費等定額標準低，干部職工福利待遇有的給政策不給錢，如住房公積金、津補貼、醫療補助、一些獎金以及社保資金沒有按政策安排到位，逼迫部門假報項目到處找錢，或者拼命往“項目預算”中擠不該列的項目，執行中用找項目的錢和挪用項目資金來彌補公用經費不足和只“給政策不給錢”的開支。二是追加多，決算數與預算數差距大實證預算不準。從調研看，所有部門的決算數均大于預算數（剔除上級追加），例如某單位年初預算為489萬元，部門決算支出為1898萬元，其中州本級追加567萬元，追加金額是預算數的1.16倍。追加數比預算數多得多，預算失去了意義。追加資金有上級追加和本級追加，本級追加包括一般性轉移支付、年初預算切塊、其他專項、年終砍賬四個方面。三是部門結余資金較多，沉淀難調。從調研看，所有部門都存在資金當年結余和滾存結余的問題，且資金沉淀大，財政無法調控。據資料顯示，某單位上年資金結余500多萬元，某單位結余資金為2000多萬元，這部分資金除存在當年資金下達較遲以外、按進度撥付資金和跨年度安排項目資金外，有很大一部分屬于部門歷年滾存結余，由于沒有編入支出預算，資金使用缺少計劃控制，成為機關自由支配的機動財力，支出的隨意性大，規避了人大監督。四是預算管理不夠嚴格，重分配輕管理的現象比較嚴重；個別單位財務支出管理不嚴，花錢大手大腳，公共資源浪費現象嚴重，運行維護費居高不下，給財政造成較大壓力；缺乏預算約束的意識，決算時沒有對照預算嚴格核算，導致預算名存實亡，損害了預算的嚴肅性。

三、強化對部門預算的監督措施

為了加強部門預算的監督審查，實現全口徑全方位重實質的預算審查，湘西自治州人大常委會強化了有效監督措施。

一是對部門預算的編制執行提出明確建議。第一，提高公用經費標準把部門預算做實。要明確部門預算編制的責任主體，真正使部門預算與部門職責相銜接，真正使財權與事權相統一，提高部門預算的科學性和可行性。要優化支出結構，做到“兩個優先”，即優先保證工作運轉支出，優先保證工資福利支出。保運轉，就是要達到基本保證單位部門工作正常運轉并要求一次列入預算；保工資福利，就是凡是法律法規有規定的，凡是政策有規定的干部職工的福利待遇、津補貼、醫療補助、住房公積金補助等財政要足額納入預算，不留硬缺口。部門的項目預算實行零基預算，根據財力情況按輕重緩急適當安排。第二，力避再次分配把科室預算做細。部門預算的一個重要特點就是“細”，一方面要求部門項目支出要明確其具體用途，要改變過去那種將大量資金用“其他”這個筐隱蔽的做法。另一方面，財政部門有預算職能的科室，要改變以往將大量資金作為項目預算切塊而沒有細化的做法，要求盡可能細化的項目要一次性列入部門預算，以減少預算切塊資金的追加。第三，嚴格依據預算來審查決算。建議財政部門在審查部門決算時，不僅要審查收入支出的來龍去脈、賬目清不清楚、是否合法合規外，更重要的是要看符不符合預算的各項支出，要依據預算來審查決算，要看哪些是預算內支出，哪些不是預算的支出，哪些是超預算的支出，并以此提出審查結果意見。第四，改進撥付制度力求盤活沉淀資金。常委會要求財政部門改變過去財政資金直撥方式，研究撥付機制，不能把部門預算的資金直接撥入部門賬戶，避免資金沉淀到部門。同時要清理部門結轉結余資金，盡量盤活沉淀資金以窮盡其用。第五，加強非稅收入管理，取消收入與支出掛鉤機制。多年來，一些部門的罰沒收入或其他非稅收入，雖然已入財政，實行收支兩條線管理，但實質上還是除財政按相當小的比例統籌一點外，其余大部分資金均以項目的名義撥付原單位。實質上的利益驅動，影響了經濟和執法環境，也造成了部門間用錢的極度不平衡。

二是改進審查部門預算的機制。第一，建立對財政科室預算審查的抽查機制。委員會從2015年起將財政局內部的業務科室預算編制納入審查范圍，每年專題聽兩個科室的編制情況匯報。第二，建立對重點部門的預決算審查機制。明確初審重點，突出重點部門、重點方面、重點項目。在目前情況下，人大要對所有部門預算的各項收支情況進行詳細審查是做不到的。因此，對部門預算的審查，應突出重點部門、重點方面、重點項目。重點部門指資金收支量大、預算外收入比較多、社會關注度比較高的部門。委員會每年審查2到3個，決算的審查力爭上常委會批準。第三，建立審計部門對部門決算的審計機制。依據預算法和湘西自治州人大常委會作出的決定，要求審計部門按規定每年對部門的決算進行審計，并向人大專委會報告審計結果，必要時提交常委會審議。第四，建立人大相關專委會協同審查部門預算的機制。2014年湘西自治州人大常委會開展的部門預算檢查調研，取得了較好效果，主要就是得益于人大相關專門委員會的共同參與，實踐證明，依靠相關專門委員會協調審查預算是一條好的途徑。財經委員會審查前，召開會議聽取相關委員會對部門預算的意見，相關專門委員會開展調研聽取聯系部門的預算編制，收集意見。第五，建立經濟咨詢機制。2014年底，湘西自治州人大常委會主任會議研究，將建立常委會經濟咨詢顧問制度，擬從相關單位、院校聘請一批經濟咨詢顧問組成經濟咨詢顧問委員會，現正著手摸底推薦工作。

三是注重發揮審計職能作用。人大財經監督具有至上性和不可抗性的特點，但目前就總體而言，還存在監督手段和機制不適應的問題。人大監督財政由于委員會人員較少，加上現實又不可能深入財政部門去調取收入和支出信息，人大缺乏深入財政收支源頭的監督機制，要深入了解部門預決算的真實性，特別是決算的真實性，必須依靠審計的力量，發揮審計職能作用。近年來，特別是2014年以來，常委會和專門委員會依靠審計力量，增強了對部門預算監督的力度，對2014年有的單位無依據收費、套取棚戶區改造專項資金等51個問題全部得以整改，增強了部門預算的約束意識。

（作者系湖南省湘西土家族苗族自治州人大財經委主任委員、常委會預算工委主任）