淺議授予設區的市地方立法權的評價體系

魯超

立法法規定設區的市獲得授權并非一步到位，而是由省級人大常委會根據設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定授權的具體步驟和時間，并報全國人大常委會和國務院備案。

這就涉及到一個問題：設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，這些因素之間怎樣合理地界定和排列組合，以此形成綜合性評價指標體系，為授權機關分批授權，定下一個相對客觀與合理的標準。

具體到這些因素來說，筆者首先認為，人口數量和地域面積僅應作為授權的參考，而不宜直接納入評價體系。這是因為，這些條件基本上是“先天”形成，除非行政區劃調整，否則設區的市人口數量短期內不會有很大變化，地域面積也相對固定，“后天”再努力也很難改變。如果將人口數量和地域面積作為一個重要因素，那就意味著人口較少和地域面積較小的市，將直接成為立法權授權的“替補隊員”，只能放在最后一個梯隊，這顯然有失公平。

評價指標體系的第一個構成，是經濟社會發展情況。筆者認為，這應當是一個權重較高的指標。經濟社會發展情況，不僅指GDP、人均GDP、財政收入等經濟總量指標，也應當涵蓋科研、教育、衛生、人才、社會保障等社會發展水平指標。實際上，地方經濟社會發展情況與立法需求緊密相聯。總體來看，由于經濟社會快速發展，農民市民化的速度會不斷加快，城市規模會不斷膨脹，環境對發展的限制也會越來越緊，城鄉建設管理領域、環境保護領域必然會遇到很多新情況新問題，需要以地方立法權來為城市發展提供法治保障。

評價指標的第二個構成，是立法需求。如前所述，經濟社會發展對地方立法產生了需求。比如在城鄉建設管理領域，住宅小區車輛亂停亂放、城市養犬、亂張貼與小廣告、擅自改變小區內停車場、菜場及其他物業配套設施用途等問題，在環境保護領域，煙花爆竹限放、建筑施工揚塵等問題，上位法律法規或者沒作規定，或者規定得不夠詳細、操作性不強，這些“真空”地帶就是立法需求。

評價指標的第三個構成，是立法能力。一方面是“硬件”，指機構，包括設立人大法制委員會、人大常委會法工委，市政府的法制工作機構。另一方面是“軟件”，指人，包括市人大代表、市人大常委會委員中法律專業背景的比例，全市公務員隊伍法律人才比例、全市法律從業人員數量，市民的法治意識等等。

筆者認為，授權機關應當綜合考慮這三個指標構成，形成一個相對客觀與合理的授權評價體系，并且要盡快啟動授權工作，為設區的市的發展提供立法引領。