歐盟頒布新玩具指令的原因分析

郭嘉

摘 要：新玩具指令的出臺滿足了歐盟消費者對玩具安全與環保的訴求，但新指令憑借自身具有制度優勢，可以充當技術貿易壁壘。政治經濟學的分析與RCA分析都證明了歐盟當局制定了更高的技術標準，以維護歐盟內部玩具利益集團的利益。

關鍵詞：新玩具指令；技術貿易壁壘

一、引言

歐盟新玩具指令（2009/48/EC）（以下簡稱“新指令”）是在舊版歐盟玩具指令（88/378/EEC）（以下簡稱“舊指令”）的基礎上修訂而成。新指令分別對化學要求與非化學要求做了更為嚴格地調整。在一段時期內，歐盟的“嚴格要求”對國內玩具出口產生不小的影響。因此，只有對歐盟出臺新玩具指令的原因進行分析，才能更深層次地把握歐盟針對玩具產業的戰略貿易政策，才能確保我國玩具產業盡快采取適應性措施。

二、歐盟推行新玩具指令的動因

（一）出于公共利益的需要。新指令能夠在歐盟順利地頒布與執行，很大程度上在于其滿足了歐盟內部的社會訴求。根據歐盟玩具安全問題專家組（the Expert Group on Toys Safety）2007年對歐盟27國消費者的獨立調查1，歐盟消費者高度關注玩具的產品安全性。例如82.8%的人要求歐盟成員國加大對玩具的審查力度。另一方面，歐盟消費者高度關注玩具生產的環保問題。同一份調查報告指出，盡管63.7%的消費者并不清楚玩具生產是否會產生持續性有機污染物（POPs），但只有23.2%的消費者反對增加限制廠商排放POPs的條款。

（二）出于制度本身的優勢。新指令一定上扮演了技術貿易壁壘的角色。相對于傳統的關稅壁壘，技術性貿易壁壘具有制度本身的優勢。這種優勢體現在：

（1） “國民待遇”下的實際不平等性。從表面上看，新指令遵循所謂的“國民待遇”原則：新指令中并沒有僅針對非歐盟國家玩具產品的技術條款，也沒有給予歐盟內部生產的玩具產品特殊技術標準。但是，歐盟無論在技術水平與標準制定上均具有領先優勢，這種領先優勢導致使得“國民待遇”原則成為保護歐盟內部生產廠商的手段。歐盟國家在玩具設計上具有較高水平。從1985年到2012年，中國玩具發明專利（IPC號：A63H）數量均僅為歐盟的一半左右2。從中我們可以觀察到在玩具行業，中國與歐盟在設計水平上存在的差距。此外，歐盟在玩具技術標準、法規的制定上具有主導權。歐盟一直是玩具國際標準的重要制定者，而中國僅僅是玩具國際標準的被動接受者。中國標準在檢測指標的設計、檢測內容的劃分、檢測技術與方法上也存在明顯“模仿”舊指令、舊標準的痕跡。

由于歐盟同時具備技術優勢與標準優勢，新指令遵循的“國民待遇”原則實際上起到了利用標準優勢排斥技術含量較低的玩具產品進入歐盟市場的效果。而低技術含量玩具制造商如果無法憑借自己的成本優勢擴大市場的話，很難實現在較高規模下的生產，實現規模經濟，以及利用學習曲線效應降低生產成本并擴大研發投入，從而陷入“技術含量低→市場規模小→研發支出少→技術含量低……”的惡性循環中。

（2）新指令的實質非透明性。從表面上看，新指令規定具體，分類具有系統性，各類物質遷移量上限數值明確。但實際上，一些專家學者們也對新指令的透明性提出了質疑3。這種質疑是基于如下的假設：如果一項技術法規的規定要求在現有的技術水平下很難實現，那么技術法規可能會被監管機構按照自己的意志去解釋，技術法規實質不具有透明性。例如目前廣泛采用的ICP-OES檢測技術無法達到新指令對Pb等元素的檢測精度；新指令中六價鉻的含量僅為歐盟ROHS指令要求的1/25000等。

事實上，新指令可能起到利用消費者盲目追求玩具安全的心理對生產者提出嚴苛的技術要求。這種非透明性將導致技術壁壘的效果非常隱蔽，人們很難判斷新指令的技術條款的目的是保護消費者的利益還是限制歐盟外部的玩具產品進入市場。

（3）技術法規更新的靈活性。歐盟玩具指令的更新具有靈活性。歐盟可以隨時對已經頒布的指令進行修訂與替換，以保證指令能夠實現相應的目的。截止到2014年3月，新指令已經進行了兩次修訂。2012年的修訂調低了鉻元素的上限4，2013年的修訂調低了鋇元素的上限5。

從技術貿易壁壘的角度來講，玩具指令可以靈活的更新使得歐盟能夠靈活的通過立法的形式限制其他國家的玩具產品進入歐盟市場。這種靈活性賦予了歐盟較大的自主權，能夠根據非歐盟國家產品的特點“量體裁衣”般地制定排斥其他國家產品的條款。

（三）出于保護歐盟玩具產業的需要。本節首先進行政治經濟學分析，說明歐盟玩具利益集團會影響歐盟當局，制定出具有技術壁壘性質的玩具指令。隨后我們將先分析一下歐盟玩具產業的競爭力，以驗證新指令在一定程度上達到了保護歐盟玩具產業的目的。

（1） 政治經濟學分析。從政治經濟學的角度看，歐盟當局會受到歐盟玩具利益集團的影響，制定具有技術壁壘性質的玩具指令。其原因在于：第一，提高技術標準會獲得利益集團的更多支持。相對于中國玩具，歐盟玩具中的技術含量更高。如果制定更高的技術標準，阻礙中國玩具進入歐盟市場，歐盟玩具業在國內可以獲得壟斷地位，從而增加對歐盟當局的支持力度。第二，限制中國玩具流入歐盟市場會提高歐盟社會的福利。對歐盟玩具實施貿易保護不僅提高了歐盟玩具廠商的收入，也為歐盟工人提供了勞動崗位。而歐盟消費者對玩具安全的需求往往超過了對低廉玩具產品的需求，更嚴格的玩具技術標準有利于歐盟社會的整體利益。

（2）歐盟玩具產業競爭力的分析。顯示性比較優勢（Re

vealed Comparative Advantage Index，以下簡稱RCA）是指某地區的某種商品出口額占該地區出口總額的比重，與該種商品的世界出口總額占所有商品的世界出口總額的比重的比率。該指標由經濟學家巴拉薩（Balassa）6（1965）提出。它反映一個地區某種商品在國際貿易中比較優勢與競爭力的強度。一般來講，RCA越高，該地區某種商品的國際競爭力越強。其計算公式表示為：RCAij=（Xij/Xaj）/（Xiw/Xaw）。中，Xij代表j地區第i種商品的出口額，Xaj代表j地區所有商品的出口額。Xiw代表第i種商品的世界出口額，Xaw代表所有商品的世界出口額。

表 1 2007～2012年世界玩具業顯示性比較優勢變化情況

年＼地區 中國 歐盟27國 美國

2007 3.92 0.30 0.85

2008 3.86 0.28 0.79

2009 3.38 0.29 0.84

2010 3.36 0.35 0.83

2011 3.51 0.37 0.78

2012 3.35 0.41 0.53

根據UN COMTRADE數據庫整理。

在表 1中，中國的RCA明顯高于美國與歐盟的RCA。但從變化趨勢來看，2009年后，美國的RCA處于緩慢下降的趨勢；中國的RCA總體趨勢向下；而歐盟的RCA卻處于緩慢上升的趨勢。這意味著，2009年以后，歐盟玩具業的國際競爭力略有提升，中國、美國的競爭力則有所下降。考慮到2009年是新指令出臺的第一年，這種變化與新指令本身有著密不可分的聯系：新指令確實對歐盟玩具產業產生了一定的保護作用。

三、結論與應對措施

新玩具指令的出臺滿足了歐盟消費者對玩具安全與環保的訴求，但新指令憑借自身具有制度優勢，可以充當技術貿易壁壘。政治經濟學的分析與RCA分析都證明了歐盟當局制定了更高的技術標準，以維護歐盟內部玩具利益集團的利益。

根據這一情況，中國玩具廠商應當增強自身的自主創新能力與品牌意識，積極通過自主研發與引進高新技術設備與人才，提高我國玩具的國際競爭力。玩具企業還應該應謹慎的評估出口的各種風險，合理地選擇銷售市場，降低對國外市場的過度依賴性。

參考文獻：

[1] 樊靜， 樊穎淑. 歐盟REACH法規對我國的影響及對策研究[J]. 煙臺大學學報 （哲學社會科學版）， 2008， 4： 24.

[2] 馮宗憲、柯大鋼.開放經濟下的國際貿易壁壘―變動效應、影響分析、政策研究[M].經濟科學出版社.2001.