我國信用卡消費權益保護的現狀、問題與建議

靳 科

（中國人民銀行漢中市中心支行，陜西 漢中 723000）

一、我國信用卡消費者保護現狀

（一）法律層面對信用卡消費者的保護現狀

我國保護信用卡消費者權益的法律法規主要分四個層次：一是普遍適用的一般性立法，主要指《消費者權益保護法》；二是在金融領域為保護消費者權益而制定的特別立法，主要包括《商業銀行法》等法律及其配套制度和規范性文件；三是監管部門規范，包括人民銀行頒布的《銀行卡業務管理辦法》，銀監會《關于加強銀行卡發卡業務風險管理的通知》、《關于進一步規范信用卡業務的通知》、《商業銀行信用卡業務監督管理辦法》等規章和規范性文件；四是在懲治信用卡犯罪的法律方面，全國人大常委會于1995年6月通過的《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》第14條對信用卡詐騙罪做出了明確規定。2005年2月第十屆全國人大常委會第十四次會議通過了《刑法修正案（五）》，增加了“妨害信用卡管理罪”和“竊取、收買、非法提供信用卡信息罪”等內容，并將“使用已虛假的身份證明騙領的信用卡”進行詐騙活動增加規定為信用卡詐騙罪行為之一。2008年4月，最高人民檢察院公布了《關于拾得他人信用卡并在自動柜員機（ATM機）上使用的行為如何定性問題的批復》，規定對拾得他人信用卡并在自動柜員機（ATM機）上使用的行為以信用卡詐騙罪定性。2009年12月，最高人民法院、最高人民檢察院公布了《關于辦理妨害信用卡管理刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，對相關信用卡犯罪的定罪量刑標準作了進一步具體明確規定，為依法打擊信用卡犯罪提供了明確的適用法律依據。

（二）銀行層面對信用卡消費者的保護現狀

首先，銀行通過制定信用卡章程和信用卡領用合約來明確消費者權益。但這些內部規則，都是由發卡銀行自行制定的格式合同，沒有體現銀行與消費者的平等協商，所以多以銀行利益為關注點，而對金融消費者的相關權益考慮不足。其次，現階段消費者辦理信用卡時均在各銀行網點開卡，各銀行網點統一將辦卡信息寄送至各行的所屬的信用卡中心，信用卡中心統一向消費者寄發信用卡；當信用卡消費者掛失、銷卡或使用過程中權益受到損害時，要向各行信用卡中心進行電話投訴，信用卡中心通過電話解決消費者的問題，有必要時才向當地金融機構轉辦，金融機構網點不直接受理。

（三）監管機構對消費者的保護現狀

人民銀行成立了金融消費權益保護局，旨在保護和監管金融消費者權益，部分省市人民銀行還開通了12363投訴專線。如陜西省全轄統一成立了12363投訴專線，各分行和地市中支成立金融消費者權益保護中心，直接受理各類金融投訴。消費者可直接通過12363向當地金融消費者保護中心投訴，人民銀行對金融機構的處理進行全程監督，提高了投訴處理效率和處理質量。銀監會方面成立了銀行業消費者保護局，且多次下發文件保護信用卡消費者權益，例如銀發2011年17號規定對持卡人的信息資料負有保密責任；銀監會2011年2號令規定發卡銀行應當建立信用卡申請資信審核制度，明確管理框架和內部控制制度，建立授信管理制度等。

二、我國信用卡消費權益保護存在的問題

（一）立法方面存在的問題

我國在信用卡消費者權益保護方面缺乏專門立法，現有的法律存在著一些適用障礙：比如，《消費者權益保護法》的保護范圍側重于調整傳統消費模式下消費者所購買的商品或者服務的質量、數量、安全和產品責任等內容，而對于信用卡交易這一新型的消費方式則缺乏有效的保護；《銀行卡業務管理辦法》屬于部門規章層次，這部規章中的相關規定無法涵蓋信用卡業務的整個流程，在一定程度上降低了監管部門的監管力度；《商業銀行信用卡業務監督管理辦法》由銀監會通過，2011年1月13日開始實施，該辦法雖在保護信用卡消費者權益方面改進了很多，但是仍存在以下問題：第一，從性質上看，它仍然是一部管理法，側重于管理，調整銀行和消費者之間關系的條款所占篇幅不多，對消費者保護力度不夠；第二，從地位上來看，該辦法只是一個部門規章，法律效力比較低，法院在審理案件時也只是參照使用，難以實現對消費者的有效保護；第三，從具體規定來看，有些條款規定不甚詳盡，容易產生糾紛，對于信用卡被冒用后的風險責任承擔、抗辯權被切斷等與消費者密切相關的問題缺乏具體而明確的規定；另外缺乏統一的信用卡章程范本，目前的信用卡章程都是由發卡銀行自行制定，很容易造成銀行出于維護自己利益的考慮來規避自己應承擔的責任，加重消費者的義務，損害消費者的合法權益。

在保護對象上，調整信用卡業務的法律規范中，一方面對發卡銀行違反規定的法律制裁有所欠缺，例如我國的《商業銀行法》及《銀行卡業務管理辦法》對信用卡業務中違反保密義務時的責任承擔，未作任何規定；另一方面，缺少信用卡的專用法律對持卡人正當權益的進行保護，因為雖然從法律角度來看，持卡人和發卡機構應享有平等的法律地位，但是從現實情況來看，發卡行的經濟實力，專業人才、技術和知識，法律知識水平等均與持卡人不在同一個水平線上。

（二）多頭監管現象存在，相應的行業自律缺失

對于目前信用卡使用過程中存在的諸多問題，主要是由于監管主體不明確，以及行業自律缺失造成的。有效的監管能對行業的發展起到很好地保障作用，但目前人民銀行和銀監局在監管領域相互交叉，并未厘清信用卡消費權益保護需要“誰來保護”和具體保護的領域問題。作為行業發展得力助手的行業自律，一般發揮著維護行業秩序的重要作用，但是在信用卡消費領域，卻尚未建立統一的行業自律行為或約定。

（三）信用卡申領、使用、掛失、注銷階段存在的問題

金融消費者從辦理、使用到注銷信用卡的過程中，存在各種問題導致消費者的合法權益得不到保護。

1.信用卡申領階段。一是銀行信息披露不完善。在我國，信用卡發卡銀行在對客戶營銷時，對信用卡產品的功能和優勢介紹的很多，對使用產品本身隱含的風險提示僅僅一帶而過，為以后客戶的潛在損失埋下了隱患；個別機構還存在短信提示信用卡消費不及時、不寄送或不及時寄送信用卡對賬單的現象。這不僅不利于持卡人全面了解交易信息，更為發卡銀行和持卡人之間的糾紛埋下隱患。

案例1：2012年10月，陳先生在萬達影城看到工行宣傳辦理“快購卡”，只要在周三周五刷卡購電影票，只需十元一張，陳先生就辦理了一張。卡辦下來后，因為忙于出差等工作原因，到年底前，陳先生才通過客服電話95588開卡。可當陳先生隨后萬達影城觀影時，卻發現看電影優惠活動戛然而止，這讓陳先生很是不滿，兩個月不到，辦卡時的承諾就毀約了，而優惠就快停止前工行還在借此活動大肆宣傳。在調查中發現工行快購卡、信合富秦卡、農行和郵儲的貸記卡等都存在此類現象，所以沖著優惠活動辦理信用卡的消費者多有受騙上當的感覺。

二是辦卡時間較長。現階段，國內大多數銀行信用卡發卡業務流程為客戶填寫申請表、網間進行申請資料合規性檢查、審批授信、賬戶建立、制卡及郵寄，目前國內多數品牌的信用卡，從申請人遞交申請表格到最終拿到卡片，一般都需要40天左右的時間。大多數消費者認為辦理信用卡手續繁瑣，申卡時間過長。

三是個人信息安全存在隱患。在申領信用卡時，發卡銀行都會要求客戶留身份證復印件，同時要填寫申請表中要涉及到客戶的許多個人信息——身份證復印件、聯系電話、家人的聯系方式、收入證明等，且各行在信用卡申請表上均注明申請資料概不退還。而這些信息都屬于個人隱私權保護的范圍。目前，由于銀行卡發卡機構在保護客戶信息方面意識還較為薄弱及銀行卡發卡行業務系統的安全隱患，都會造成主觀或客觀的客戶信息泄漏或轉移。導致銀行卡客戶信息、賬戶交易信息被外方獲知，容易引起客戶隱私的泄漏及金融欺詐風險產生。

四是發卡機構過于追求發卡量，漠視消費者權益，違規操作現象存在。少數銀行在推行信用卡業務時，存在著隨意放寬申請人準入條件，簡化申請手續，資信審查流于形式等狀況，使很多不法分子冒用他人身份信息申領信用卡，并進行大肆透支消費，給消費者信用和經濟利益造成損害。個別銀行為了片面追求發卡數量，往往與高等院校等學生密集的機構相互勾結，在學生不知情的情況下，為學生辦理信用卡，出現了較為嚴重的學生“被辦卡”現象。根據《憲法》、《民法通則》和《高等教育法》，這些發卡銀行的行為無疑侵犯了學生的個人隱私權，嚴重侵害了消費者的合法權益。雖然這些現象被披露后引發了強烈的社會反應，但并沒有相關機構進行賠償和補償，發卡銀行也沒有收到相應的處罰。

2.信用卡使用階段。一是全額罰息現象依然存在。我國一些信用卡發卡銀行仍存在全額罰息的現象，即持卡人沒有全額還款的情況下，即使已部分還款，發卡銀行還是要按照欠款全部金額進行計息。按照全額計息的方式，持卡人在到期還款日未能還清全款，就算只差1分錢，都會按照當期賬單全額以萬分之五的日利計，并按月計算復利。在美國，信用卡新法案就明確作出規定，“不得對賬單周期內及時償還的當期透支款收取任何利息和費用”，其實質就是取消全額罰息，而在我國，銀行的做法顯然有失公允。

案例2：《人民日報》曾發表過一篇題為《少還0.24元，要付利息800多元工行信用卡用戶遭遇高額利息》的文章。袁先生是工商銀行的信用卡用戶，2003年12月，他刷卡消費人民幣39771.52元，在2004年的還款日前，他對這次消費金額進行了償還，但在銀行的對賬單中，他發現自己支付了853.9元的利息。后來他才得知，由于記錯還款額，他共計還了39771.28元，少還了0.24元，卻為此支付了所欠金額3500多倍的利息。

這種計息方式引起消費者的極大不滿，現階段只有工行、浦發取消全額罰息，建行、招行、民生等銀行小步松動信用卡全額罰息潛規則，實行10元或1美元以內欠款未還視為已還清的政策。且各大銀行普遍在還款日之前發短信提醒消費者還款，若消費者償還了最低還款額，銀行便不會再進行提示，其余欠款產生的罰息在消費者不知情的情況下被扣除，如果消費者忘記償還便會負擔欠款帶來的巨額罰息。

二是信用卡的電話服務系統存在安全隱患。一是驗證核對持卡人信息過簡單，且提問帶有提示性，使得電話銀行密碼保護屏障形同虛設。二是修改預留信息的程序設置過于簡單，保護性不強，更改預留手機號和賬單地址等關鍵信息關系到用卡安全，依據目前預留信息更改模式，只要掌握了他人個信息，就可以通過撥打銀行客服電話的形式對預留信息進行更改，這對信用卡的安全使用能起到有效的保護。三是缺乏對信用卡的實時監控和預警。

案例3：公安機關曾偵破一起利用銀行電話服務系統，冒領他人信用卡后進行消費和套現的案件，抓獲犯罪嫌疑人曲某，案情概況如下：2008年8月至2009年11月間，曲某通過一些非法手段從網上收集了持卡人的個人信息后，撥打銀行客服電話，按提示輸入他人身份證號碼，在客服人員要求其輸入密碼進行驗證時，謊稱忘記密碼；待客服人員要求進行人工核對預留持卡人手機號碼、單位名稱和地址等預留信息時，說出已掌握的信息，從而輕松通過客服核對驗證；之后冒充持卡人，對信用卡預留信息進行修改，并謊稱原卡損壞，要求重新制卡，加急郵寄至其指定地址；收到新卡后，迅速致電銀行客服開通新卡，然后進行消費和套現。截止被抓獲，曲某采用上述手法，冒領6張他人信用卡進行消費和套現。在本案中，曲某并不知悉持卡人電話銀行密碼，但在其謊稱忘記密碼后仍能進入下一個操作步驟，直接跳過密碼驗證，進行人工核對信息。而且曲某使用同一手機號碼多次撥打同一銀行客服電話查詢多個信用卡并進行信息更改，但發卡行沒有對這種反常為進行預警或監控的機制和手段。

三是對超限費的管理缺乏有效的市場監管。目前，我國發卡銀行機構在兩種情況下收取信用卡超限費：一是持卡人申請臨時調高額度，當調高額度到期時，若欠款超過原始額度，則產生超限，持卡人需對超限金額支付超限費；二是因商戶對預授權款項進行扣款或信用卡扣除年費、滯納金等費用，致使賬戶欠款超過額度而產生了超限。比較而言，后者超限費往往在持卡人不知情中產生。《商業銀行信用卡業務監督管理辦法》規定，未經持卡人申請并開通超授信額度用卡服務，銀行不得以任何形式扣收超限費。此后，很多銀行停收了超限費，如工行、建行、交行等銀行的信用卡客服人員都明確告知，目前超限費暫時免收。但仍有個別銀行按5%在收取超限費。在何種情形下收取超限費以及如何收取較為合理，并沒有明確的規定，對超限費的管理缺乏有效的市場監管，容易造成持卡人費用成本的增加。

3.信用卡掛失、注銷階段。一是掛失糾紛。信用卡遺失或者被盜后，很容易被不法之徒所冒用，持卡人除了有可能喪失卡內剩余金額外，還可能面臨信用卡被惡意透支的風險。我國《銀行卡業務管理辦法》規定：信用卡主卡或附屬卡丟失，持卡人應向發卡行提出因遺失而停止使用的書面申請，即“掛失”。持卡人的掛失是對其遺失信用卡行為的一種彌補，在其履行了掛失義務后就已經盡到了義務，應該免除其過失責任。國外的信用卡章程一般都規定在持卡人履行了掛失義務后，由發卡銀行承擔風險責任。但從我國各銀行信用卡章程中可以看出，發卡銀行規避自己責任的方式包括：要求持卡人書面掛失，書面掛失前及掛失次日24小時內冒用風險由持卡人承擔，如中國銀行長城人民幣信用卡；口頭或書面掛失被確認生效前冒用風險由持卡人承擔，如招商銀行信用卡領用合約的規定。發卡銀行正是從掛失方式和責任分擔這兩個方面把信用卡冒用風險轉嫁到持卡人身上的，極易引起糾紛。且現階段信用卡不僅掛失手續繁瑣，各銀行的信用卡掛失手續費過高，例如郵儲銀行信用卡金卡掛失費40元、建行龍卡掛失費50元，引起消費者不滿。

二是銷卡手續繁瑣。調查中消費者普遍反映，在申辦信用卡時，銀行工作人員態度熱情，但是銷卡卻沒那么容易，目前信用卡銷卡普遍面臨著“耗時長”的問題。按照銀行的規定，信用卡內余額必須清零才能注銷，但是信用卡取現最少要支付2～10元的手續費，而且取現后還要每天支付利息，如果不取現，也可以選擇將卡內余額消費掉再銷卡。這樣復雜的流程實際上是銀行為挽留消費者的一種手段，卻使消費者感到不公和氣憤。

三是持卡人自身風險意識不足。信用卡業務在我國開辦時間較短，持卡人自身保護意識和保護能力仍有欠缺。如在申請信用卡時，雖然有很多的權利和義務寫在協議中，但是很少有申請人能夠對這些條款進行認真閱讀，更沒有對協議進行全面研究，在觀念上又比較信賴銀行，認為銀行的制式協議不應該有問題，放棄了自身對協議的審核權，草草在協議上簽字，導致日后在用卡過程中對自身權利和義務認識不足。同樣，一些申請人金融知識不足，缺乏對信用卡協議的解讀能力，對信用卡協議條款只能被動選擇接受，為信用卡的使用埋下了風險隱患。

案例4：康先生持有中信銀行萬事達信用金卡，2009年某日，康先生吃飯時丟了內有身份證和信用卡的錢包，由于信用卡上沒有個人照片，也沒有設密碼，康先生立即撥打銀行客服電話辦理了停止支付手續，并且在當晚8時16分向警方報警。但是，信用卡已在當日7點59分在百佳超市天娛廣場分店被盜刷了10538元。庭審中，根據法庭委托，鑒定機構對涉案消費交易的商戶存根即簽購單進行了筆跡鑒定發現，簽購單上的簽名不是康先生本人所為。最終的判決是10538元的損失，康先生自負30%，百佳超市負擔70%。法官解讀，商家在顧客持有信用卡消費時，負有對顧客身份、卡上內容及審驗簽購單簽名與卡背面預留簽名是否一致的義務。百佳沒有盡到很好審查簽名責任，應當負一定責任。同時，對于康先生本人，其沒有很好地保管自己的信用卡導致被偷盜和冒用，本身也存在過錯，因此要自負一定比例的責任。

（四）投訴處理機制不完善

目前，中國人民銀行成立了金融消費權益保護局，下設金融消費權益保護中心，該中心是消費者在使用信用卡中遇到問題，向金融機構投訴后，對金融機構處理結果不滿意，或金融機構接到消費者投訴后30日內未作答復，而向當地人民銀行投訴受理部門提出的投訴。人民銀行的金融消費者保護中心在人民銀行法定職權范圍內（包括銀行卡管理），對消費者投訴的案件實行調解制度，該中心目前剛成立不久，對信用卡政策的專項解答、對發卡機構的專項考核等許多工作目前正在逐步建立中。銀行業協會有關的再投訴受理和處理機制還有待完善，處理意見的效力問題還有待明確以及社會公眾的認可。銀行方面，當信用卡消費者掛失、銷卡或使用過程中權益受到損害時，要向各行信用卡中心進行電話投訴，信用卡中心通過電話解決消費者的問題，有必要時才向當地金融機構轉辦，金融機構網點不直接受理，時有敘述解釋不清、互相推諉抵賴等問題的發生。

三、針對存在問題的相關建議

（一）建立系統的金融消費者權益保護法律制度

隨著十三五規劃中金融改革腳步的臨近，以及國家對金融消費權益保護的日益重視，通過立法改變金融消費者弱勢地位，規范金融消費行為，加強金融消費權益保護，促進經濟和金融全球化發展，也逐漸變得觸手可及。具體到信用卡使用中，筆者建議從以下二個方面完善相關制度。一是從信用卡本身來看，隨著信用卡的廣泛使用，使得信用卡支付成為了人們在日常生活中日益頻繁的經濟行為，因此，規范信用卡市場，構建公平用卡環境，保護金融消費權益，將成為提升社會服務水平、提高居民消費幸福指數的重要方面，鑒于此，適時出臺信用卡業務管理的專項法律制度，將更好地解決法律缺位造成的糾紛和矛盾。二是從現有的金融法律來看，雖然《人民銀行法》、《商業銀行法》以及《銀行卡業務管理辦法》等均對信用卡管理有所涉及，但各金融法律、法規之間缺乏完善的協調性，不利于找到明確依據，解決金融糾紛，因此需要進一步明確相關法律的調整范圍，使消費者明晰自己哪些權益能夠得到保護，同時也便于相關裁決機構有據可依。

（二）建立協調高效的信用卡消費權益保護監管架構

目前，我國信用卡發放由各商業銀行自行進行，而對商業銀行監管的部門卻有兩個，一個是中國人民銀行，另一個是銀監會。從金融消費權益保護的角度，人民銀行承擔著更多的社會管理和服務職能，對外代表中國建立了與世界各國廣泛的金融消費權益保護聯席機制，對內，不僅履職范圍涵蓋銀行、證券、保險三類金融機構，而且遍布各縣眾多的分支機構保障了監管職責的履行，因此，可通過建立以人民銀行分支機構為支撐，以銀監局合規性檢查為抓手的信用卡消費權益保護和糾紛調解機制，填補空白，有機合作，提高監管效率。在前臺，依托人民銀行金融消費投訴全國統一電話12363，采集信息，屬于政策理解有誤，簡單的糾紛事項，由人民銀行各地分支機構出面直接調解，屬于金融機構責任的，根據其行為監管歸屬由人民銀行或銀監局進行調查處理；在后臺，人民銀行和銀監局分別設立專門的協調處理部門和專職人員，專司信息溝通、任務銜接、組織協調和監督執行，建立定期通報制度，公開事項受理和處理進度，實施集中管理、分項跟蹤、分類檢查的工作模式。

（三）進一步規范金融機構信用卡經營行為

一方面加強行業自律，提高金融機構服務水平。行業自律一直以來都是行業組織發展的基礎，在法律體系下建立的金融行業自律體制，可以為信用卡的消費者提供更加優質而放心的服務。同時，從金融機構自律角度講，金融機構應該嚴格遵守金融法律、法規有關金融消費者權益保護的規定，自覺履行法定義務，自覺擯棄有害消費者的行為，并在行業內部形成相互監督機制。另一方面規范發卡行為，保障金融消費權益。建議進一步規范發卡機構的發行方式，改變以數量為導向的盲目發卡行為，從實際出發真正提高信用卡的使用率；加強對信用卡協議文本的審核，防止出現協議內容顯失公平、表述歧義等現象，加強信用卡信息披露，提高信息的透明度，增強可理解性，避免由于溝通不充分而造成對持卡人的欺騙性傷害；兼顧便利性和安全性，采取必要的技術防范措施，加強身份信息審核，防止出現“冒名辦卡”或“冒名掛失”等欺詐行為。

（四）建立多層級的信用卡投訴處理機制

隨著我國信用卡市場的發展壯大，信用卡金融產品在申領、使用等過程中產生的異議、糾紛等情況也將逐漸增多，有效地處理異議或糾紛，不僅能降低當事雙方的交易成本，更能很好地維護處于相對劣勢的金融產品消費者的權益，維護社會穩定。在此，筆者建議從受理方的角度，建立三級投訴處理機制：第一級即機構本級的投訴受理部門，由金融機構本級的信用卡管理部門負責解讀信用卡相關政策，解答疑問和咨詢，考評信用卡客戶工作，受理涉及本行的信用卡糾紛事件；第二級即金融機構本系統的統一客服受理中心，作為金融機構系統內的信息收集和綜合協調平臺，該中心不僅可以接受電話投訴、網絡投訴、手機客戶端投訴，還能在規定時間內以短信、電話、微信、郵件等方式反饋處理結果，復雜情況下由相關人員上門處理；第三級即包括司法、監管機構、社會維權組織、行業協會等主體組成的外部受理調處平臺，主要根據相關法律法規履行職責，維護金融消費者權益。

（五）進一步優化信用卡消費環境治理和建設

信用卡消費環境關系信用和金融知識兩個方面，從信用環境建設來看，我國信用體系的全面建設和發展已經歷了十余年時間，并出臺了《征信管理條例》，信用環境日漸好轉，信用記錄已經成為個人的第二張身份證，并在未來關系著個人的融資、求職、發展等各個方面，因此，信用卡作為個人日常生活中產生信用記錄的主要載體，也必將隨著信用制度的完善和信用環境建設的推進，得到越來越廣泛的重視。從金融知識普及宣傳來看，應進一步加強信用卡有關金融知識的宣傳教育，提高消費者對信用卡產品的認知能力和風險防范意識。金融管理部門要繼續組織開展金融知識普及宣傳活動，促進新的支付方式、新的金融產品廣泛宣傳，強化金融消費的信用意識；金融機構要依托網點和柜臺，加大金融知識宣傳和培訓力度，通過提高群眾金融素養，促進信用卡消費環境的不斷改進。

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