新農村建設土地流轉中農民權益保障探究

康衛平　李姣

[摘 要]進行土地流轉是我國經濟社會發展的必然，然而在土地流轉過程中也應看到出現了不少問題。該文分析了土地流轉中農民權益損害原因，提出了明晰土地產權、堅持依法自愿有償原則，轉變政府職能，避免權力的濫用、規范土地流轉機制和程序加強法律宣傳、強化農民的法律知識和維權意識這些針對性措施來規范土地流轉，保護農民權益。

[關鍵詞]土地流轉；農民權益；保護

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）08 — 0114 — 02

隨著我國現代化的不斷推進和社會主義市場經濟的不斷深化，進行農村土地流轉成為適應農業現代化發展的必然要求。然而在土地流轉過程中也應看到出現了不少問題。其中最突出的問題是對農民的合法權益保護不夠，這影響了土地流轉的健康發展。因此探討在土地流轉中如何保障農民權益具有重要現實意義。

一、土地流轉概述

（一）農村土地流轉的定義

農村土地流轉可以區分為廣義的農村土地流轉和狹義的農村土地流轉。廣義的農村土地流轉既包括土地經營權的流轉，也包括土地所有權的流轉，而我國農村土地流轉是在堅持土地所有權不變的前提下土地使用權經營權在各經營主體內的自由流轉，以實現土地效率的最大化——即投入和產出的最大化，并在此基礎上帶來的土地社會福利最大化的過程。及我國土地 流轉為狹義的流轉。土地流轉是健全社會主義市場經濟的客觀要求，土地流轉是實現農業現代化和提高農業生產率的必然途徑，土地流轉是應對外部挑戰的需要。

二、土地流轉中農民權益損害現狀

（一）農民主體地位及權益受到損害

進行土地流轉主要解決土地流轉主體是誰，即由誰流轉，怎樣流轉，流轉利益由誰占有的問題。土地作為農民生存和發展的基石，是農民的命根。因此土地流轉就必須尊重農民的主體地位。而在土地流轉的具體過程中卻出現了政府職能定位不準，過多的干預農民土地流轉，政府與民爭利，農民主體地位及權益受到損害的現象。改革開放以來，伴隨著城市不斷向郊區擴張，以及小城鎮建設的不斷推進，房地產熱、大學城、開發區、小城鎮建設的逐步升溫，農民主體地位和權益損害越來越嚴重。這嚴重影響了我國經濟社會的健康發展和社會的和諧穩定。

（二）土地流轉補償標準低，農民所得利益少

土地流轉補償標準低。首先，我國目前所實行的征用耕地辦法中明確規定；土地補償費最高不得高于被征前耕地前3年平均年產值的30倍。①很明顯，這樣的一個補償標準是很模糊的。沒有最低值，存在很大的主觀性。農村的土地資源利用率不是很高，有的甚至存在著荒廢的現象，由此可知其補償標準遠遠低于其現實產出值。再者，由于征地補償標準一般是按照土地原用途的年產值倍數來確定的。因此并沒有考慮到土地作為一種資源的增值屬性，土地一旦被征出，則農民將徹底與這塊土地沒有任何直接聯系，土地的增值利潤農民是不能夠分享的。最后，即使在這樣不利于農民的補償標準下一些地方政府，基層政府組織也不放過對農民利益的侵占。對農民的土地補償費大量的截留和挪用的現象屢見不鮮，種種原因導致我國土地流轉標準低，農民所得利益少。

（三）土地流轉糾紛時有發生，并呈現愈演愈烈趨勢

近年來，伴隨著城市不斷向郊區擴張，以及小城鎮建設的不斷推進，因住房用地、工業用地、教育用地以及小城鎮建設的逐步升溫，土地流轉糾紛時有發生。在群體性事件的形成原因中，征地拆遷引發的群體性事件占一半左右，而且沖突持續時間長，影響范圍廣，社會危害大，教訓也深刻。基礎不牢，地動山搖。農村占全國人口的一半多。這樣的涉及農民安身立命的農村土地流轉，轉讓問題如果得不到合理解決，將會嚴重損害政府的形象和公信力，影響我國經濟社會發展，甚至是社會的穩定和國家的久安長治。

三、土地流轉中農民權益損害問題原因

（一）產權不明晰，農民缺乏自主權

農村土地產權不明晰和產權的制度性缺陷，是導致土地流轉糾紛和沖突爆發此起彼伏的深層次原因。我國的《憲法》、《農業法》、《民法通則》以及《物權法》等法律對土地產權作出了明確規定：農村土地實行農民集體所有制，但對于“集體”的定義比較模糊，如《憲法》簡單地界定為集體所有，《農業法》界定為鄉（鎮）、村或村內農業集體經濟組織，《民法通則》界定為鄉村兩級。然而究竟屬于哪一級，流轉主體是誰，在流轉中如何處理所有權和經營權之間的關系，如何保護農民的用益權等都沒有給出一個具體說明和明確規定。《物權法》把農民土地權益定義為用益物權，這是對土地產權作出的相對明確的規定。然而我國《憲法》規定“國家為了公共利益的需要.可以依照法律規定對土地實行征用”。①這在征用過程中就有一個補償標準問題，其中最重要的是對土地使用功能的界定，因為土地使用功能不同，補償標準也不一樣。這就導致在土地流轉操縱上存在很大的主觀性和隨意性。綜上所述，農村土地流轉在產權方面存在兩個嚴重問題：第一， 土地所有權和使用權存在很大沖突，產權關系存在很大的不明確。第二，法律界定存在很大的模糊性和殘缺性。在這兩個主要問題影響下和其他因素的制約下，農民的主體地位和權力也就形同虛設，農民的自主權也就勢必大打折扣。

（二）政府職能不明確

改革開放以來，我國經濟發展取得舉世矚目的成就，經濟的快速發展，綜合實力顯著增強。然而在經濟社會快速發展和經濟體制改革不斷深化的同時，我國的政府領導能力卻沒有得到相應提高，政府在駕馭市場經濟、應對和處理應急和突發事件、協調各種矛盾和利益以及協調不同群體之間的關系和維護社會穩定能力方面比較不足。政府在土地流轉過程中的職能與作用應當而且應該在于克服市場不足，保障土地流轉過程的公平和正義，為土地流轉，轉讓的健康有序發展承當起法律支撐和制度保障，切實尊重和保護土地流轉中農民的主體地位和合法權益，營造合理、有序、健康、開放的宏觀和微觀土地流轉和轉讓環境。政府本應充當流轉制度完善者、化解矛盾的協調者、法律制度健全者，而不是土地流轉的決定者和支配者。如果在土地流轉和出讓中政府不切實轉變職能，土地流轉糾紛和沖突也就無法得到有效遏制和妥善解決。

（三）流轉機制不健全，流轉程序不完善

農村土地流轉中普遍存在一個問題流轉機制不健全、流轉程序不完善。這嚴重阻礙了土地流轉的發展。

首先，土地流轉的中介服務機制不健全。土地流轉是隨著我國社會經濟發展不斷深化而產生的，這就注定了現階段土地流轉信息溝通和獲取渠道很不暢通，土地供需信息網絡平臺發育很低，土地流轉交易平臺還很不完善，中介服務組織機構嚴重短板。在這種信息嚴重滯后、中介服務機制很不健全的情況下，農民對土地流轉信息獲取明顯困難和不足。由此對土地流轉市場行情就無法作出準確的預測和估算，對土地流轉補償標準也就難以把握。土地流轉價格的話語權也就大打折扣，農民利益損害就不可避免。

其次，土地流轉法律機制不健全。土地流轉法律機制不健全是導致土地流轉糾紛頻發、土地流轉中農民權益不斷受到侵害的重要原因，也是土地流轉的軟肋所在。我國土地流轉和出讓我國在《憲法》、《農業法》、《民法通則》以及《物權法》等相關法律也做出了相應的規定。但現有法律總體上來說存在很大的問題和缺陷，具體表現在兩方面 ：第一，法律界定存在很大的模糊性和殘缺性。第二，缺乏具體性、規范性和可操作性。如現行法律對農村集體土地流轉的前提條件、適用范圍、主體地位、轉讓雙方權利義務等問題均缺乏必要的法律規定；對補償標準的界定也很模糊 ，存在很大的主觀性和隨意性。

最后，土地流轉市場運行機制不健全。市場經濟是市場在配置資源中起基礎性作用的經濟。良好的市場運作能夠促進資源的合理配置和高效利用。土地作為一種資源而存在，只有將其納入市場運作之中才能發揮其最大的效益，也能很好的避免土地流轉中所產生的很多問題，如政府暗箱操作，投資者操縱土地流轉價格等。而我國目前農村土地流轉市場發育很低、發展也很緩慢、運行機制的不健全，這都嚴重影響了土地流轉的水平，也不利于形成科學合理的流轉補償標準和補償機制。

四、土地流轉中農民權益保障措施

（一）明晰土地產權，堅持依法自愿有償原則

農村土地產權不明晰和產權的制度性缺陷是導致土地流轉糾紛和沖突爆發此起彼伏的深層次原因。因此必須按照“產權明晰，權屬合法、權責明確，責權統一”的要求明晰土地產權。第一，是要厘清農村土地集體所有權和農戶承包經營權的相互關系和權責界限，規范和協調土地所有權和使用權存在矛盾和沖，使農村土地承包經營主體的合法權益得到切實、有效保障。第二，加強法律界定的協調性、明確性和具體性，明確使用權職能以及邊界，更好的保障農民的權益。使農民在土地流轉中有據可循、有律可依。第三，積極穩妥的推進土地確權工作。依照法律、政策的規定、經過土地登記申請、地籍調查、核屬審核、登記注冊、頒發土地證書等土地登記程序，確定土地產權。消除農民土地流轉的顧慮。也有利于農民權利的維護。

（二）轉變政府職能，避免權力的濫用

政府作為公共權力的執行機關必須嚴格規范自己的行為。要切實轉變政府職能，做到權責統一、分工明確、依法行政。在土地流轉中政府的職能與作用更多的應該在于克服市場不足、保障土地流轉過程的公平和正義，為土地流轉、轉讓的健康有序發展承當起法律支撐和制度保障。切實尊重和保護土地流轉中農民的主體地位和合法權益營造合理、有序、健康、開放的宏觀和微觀土地流轉和轉讓環境。政府角色應該是流轉制度的完善者、化解矛盾的協調者、法律制度健全者，而不是土地流轉的決定者和支配者。因此必須轉變政府職能。第一 ，要規范政府職能，嚴格落實領導責任制。第二 ，在地流轉中必須依法行政，不能以權代法。第三，建立科學合理的土地流轉糾紛解決機制。第四 ，要加強對農民法律宣傳，提高農民素質。

（三）規范土地流轉機制和程序

健全土地流轉的中介服務機制。第一，要培育土地流轉的中介服務組織，加快建立和完善反映土地供需信息網絡平臺。第二，鼓勵更多的企業和中介機構從事中介，建立政府主導的土地中介服務組織。第三，加強中介服務組織的各項法律法規制定和管理，保證各種服務中介組織健康有序發展。第四，加大對農村信息的溝通。

健全土地流轉法律機制。第一，合理明確界定土地集體所有權和農戶承包經營權的相互關系和權責界限。第二，明確規定土地流轉程序和步驟。第三，規范流轉雙方的權利和義務，以及違法違約的后果。用法律的威懾力來保證農村土地流轉的健康、有序與規范。第四，合理厘清征用補償標準，防止主觀隨意性，主要是要明確界定“公共利益”的內涵。

健全土地流轉風險保障機制。第一，嚴格加強對受讓者的審核。包括對其經濟實力，項目的長期性，項目用途以及受讓者信用等級等的審核。第二，建立完備的風險預備機制，如受讓者破產處理機制，資金周轉困難應急機制，矛盾協調機制等。第三，完善合同的備案和管理，明確流轉雙方的權利和義務。

健全土地流轉市場運行機制。第一 ，要加強農村土地交易基礎設施建設的投入，培育土地流轉交易組織。第二，完善農村土地市場運作規章制度和法律法規，逐步建立起反映農村土地供需，土地流轉成本的價格市場體制。

農村土地流轉成為鞏固農業基礎地位，發展農村經濟和實現農民增收的重要途徑和必由之路，是適應農業現代化發展的必然要求。土地流轉是一項系統工程、又是一項長期復雜的巨大歷史任務。其中最重要的是如何在土地流轉中保護農民權益，這一問題解決的好壞關系著整個經濟社會發展，關系社會的穩定和國家的長治久安。該文粗略探討了在新農村建設下土地流轉中農民的權益保障。希望能夠對這一問題有所補益。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：陳玉榮〕