年度預算與中期預算對比分析

朱鴻

摘 要：20世紀80年代以來，大多數發達國家和部分發展中國家相繼開展了以中期預算框架為主要模式的預算管理體制改革。十八屆三中全會后，我國也將中期預算編制工作正式提上日程。如何正確認識年度預算與中期預算之間的關系與區別，同時抓住改革舉措的重點與難點，成為我國當前預算體制改革需要探討和研究的問題。

關鍵詞：年度；預算；中期；預算；對比分析

目前，我國各級政府仍采用傳統的年度預算體制。2013年的十八屆三中全會上通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定對深化財稅體制改革進行了部署，提出要建立跨年度預算平衡機制，以確保財政的可持續發展。而“建立跨年度預算平衡機制”，則意味著在不久的未來我國將啟動中期預算編制。在實踐中，財政部在《關于進一步加強地方財政結余結轉資金管理的通知》（財預[2013]372號）中對各地“推進編制中期預算” 做出了明確要求；2014年5月，河南省人民政府辦公廳發布了《關于印發河南省省級中期財政規劃編制工作方案的通知（豫政辦[2014]48號）》，正式將中期預算編制工作提上了日程。如何正確認識年度預算與中期預算之間的關系與區別，同時抓住改革舉措的重點與難點，成為我國當前預算體制改革需要探討和研究的問題。

1 年度預算與中期預算的比較

18世紀末和19世紀初，歐洲出現了傳統的年度預算，它提供一年的政府收支計劃，使得政府各部門和單位一年的工作安排更有規劃，同時也為社會各界了解政府收支活動的基本信息，從而監督政府活動提供了便利。

中期預算（Medium Term Budget），通常也被稱為中期預算框架（Medium Term Budget Framework，MTBF），是一個為期一般三到五年的滾動的、具有約束力的支出框架。它為政府以及各部門提供每個未來財政年度中支出預算（申請）務必要遵守的財政約束（預算限額）。簡而言之，中期預算是一種預算收支安排超過一年期限的財政計劃，旨在為政府及政府各部門提供各財政年度中的支出預算必須要遵守的預算限額，它能夠有效控制不斷增長的財政支出，強化其對年度預算的約束性，同時增強財政政策的前瞻性和財政的可持續性。

接下來，筆者將從預算周期、預算原則、編制程序、基本內容等方面對兩者進行對比分析。

1.1 預算周期方面

首先最明顯的，傳統的年度預算周期為一年；中期預算周期則一般為三至五年，例如：美國、英國、德國、加拿大的預算期限相對較長，為5年；法國、新西蘭、澳大利亞和俄羅斯的預算期限則為3年。在河南省實踐中確定以3年為一周期。

1.2 預算原則與特征方面

結合學者們提出的傳統預算原則，最核心的是其年度性與嚴格性。此外，相較于中期預算，年度預算還存在相對精確性。

年度性原則，它要求所有的政府預算都要按預算年度來編制，列出預算年度內的收支總額，不可以事先對本預算年度后的財政收支做出任何安排。該項原則意味著每年都必須重新進行一次預算，而每一次預算只能覆蓋某一特定的時期。

相對精確性，指的是年度預算對預算精度的要求相對較高。原因有二：一則年度預算是一種關于公共資金如何在預算申請者之間和各項用途之間進行分配的法定方案，一經立法機關批準就成為一項法律文件。而作為一個法定的資金分配方案，年度預算中的預算收入和支出要滿足兩個基本要求：法律意義上的約束力，以及相對的準確和穩定性。二則由于年度預算涉及的時間跨度相對較短，預算所依托的外部環境的變化和不確定性較小，預算的精確性相對較高。

區別于年度預算，中期預算具備以下本質特征：長遠性、導向性及預算估計性。

長遠性，“長遠”指的是預算年度后的2-4年，即從預算年度開始的3-5年（包括預算年度在內）。與年度預算相比，中期預算將預算的視野從1年擴展到3-5年，提高了政府預算和公共政策的前瞻性，并充分考慮了公共政策的連續性，也有助于反映公共政策的變化方向。

導向性主要表現為：首先，它并非一個法定的預算方案，除了保證中期預算的第一個年度必須與年度預算保持完全一致外，它并不需要立法機關的表決批準，因此它不具有強制性。其次，對于年度預算的編制，中期預算具有很強的約束力，但這并不是不可調整的，而且是必須隨著時間的滾動和環境的變化進行調整的。

預算估計性，指在中期預算中，除了第一個規劃年度外，所有的財政總量（包括按經濟分類和功能分類的總量）都是估計數：它們是可以（并且應該）調整的，而不是一個法定的、在預算申請者之間分配資金的方案。這是由于中期預算涉及時間跨度較長，而隨著時間延長使外部環境的變化和不確定性被放大，要進行準確地“預算”幾乎是不可能的，因此，中期收入、支出、赤字/盈余和公共債務總量與其說是“預算”不如說是“估計”。

1.3 編制程序及內容方面

對于傳統的年度預算編制程序此處不再一一贅述。至于中期預算編制程序，以河南省印發的《關于印發河南省省級中期財政規劃編制工作方案的通知（豫政辦[2014]48號）》為例。根據部門預算的編審程序，再結合規劃編制特點，河南省級中期財政規劃編制可劃分為前期準備（5月中旬前）、部門建議（5月下旬-8月）、財政初審（9月-10月）、部門修改（11月）、審核批準（12月）、批復告知（次年1月-2月）六個階段。（具體措施參見河南省省級部門預算編制操作規程）

筆者通過對比河南省兩種省級預算管理體制的具體編制程序發現：兩種預算體制的編制程序各個階段流程大致相同，編制時間安排也基本一致。主要的不同之處在于每一流程中所涉及到的編制內容，具體內容對比如下表2所示：

2 年度預算與中期預算的關系

對于兩者之間的關系，筆者認為首先需要明確：中期預算并非年度預算的替代品，中期預算與年度預算也并非相互排斥。

具體來說，年度預算往往作為中期預算中的第一個年度預算，換言之，年度預算是中期預算的起點和基礎，也是中期預算基礎性的有機構成；而中期預算是年度預算在時間序列上的拓展，并為年度預算的編制提供有效指導，同時其實施也需要具體落實到各年度預算中。

綜上，年度預算使中期預算成為現實，而中期預算使年度預算更加明智和有效率。若是二者進行有效結合，那么預算的編制將更加符合社會經濟的發展趨勢，也將為推動社會經濟的發展做出更大貢獻。

3 結語

伴隨著我國財稅體制改革的不斷深化，中期預算已逐漸開始提上日程。深入探討及分析年度預算與中期預算兩種體制之間的區別與聯系，有利于政府部門抓住改革進程中的關鍵點，進而聚焦于關鍵舉措中的重點與難點，最終成功實現年度預算向中期預算的轉變。

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