通關作業無紙化改革探析

孫康

[摘 要]全球經濟迅猛發展，貿易便利化、現代物流業、信息技術化的發展，無一不推動外貿鏈條上的每一個環節，以深刻的變化去改進自身和順應環境。作為外經貿鏈條上重要一環的海關，更有必要通過通關電子化實現中國海關通關管理與國際海關通行做法的接軌。文章通過對通關作業無紙化背景、流程的介紹，分析了通關作業無紙化的優勢及保障條件，并提出了通關作業無紙化的發展重點及方向。

[關鍵詞]通關無紙化；作業程序；保障條件；發展方向

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近年來，我國對外貿易高速增長，口岸貿易絕對數量連年攀升，海關工作面臨著人力資源配置嚴重不足和業務量快速增長的矛盾。通關效率和監管質量都不可避免地受到一定制約。在現行通關管理模式下，海關監管壓力巨大，現場工作量已經處于“超飽和”狀態。因此，必須以科學發展觀為指導，以改革的思路和創新的辦法，破解通關監管工作面臨的矛盾和問題。

通關作業無紙化的推行，實現了企業單證電子化和海關作業單證無紙化，加快了證件聯網核查，順應了國際貿易信息化、無紙化的趨勢，可以看作是深化海關改革創新、改進海關監管和服務的現實舉措。

1 通關作業無紙化改革的歷程

2012年7月4日，在全國海關深入推進通關作業改革動員部署會議上，海關全面推開分類通關改革啟動通關作業無紙化改革試點。2012年8月1日，海關總署發布2012年第38號公告。為進一步改進海關監管和服務，決定在全面推開分類通關改革的基礎上，在全國海關試點開展通關作業無紙化改革工作。全國海關通關作業無紙化改革試點在北京、天津、上海、南京、杭州、寧波、福州、青島、廣州、深圳、拱北、黃埔等12個海關正式啟動。2013年4月11日，海關總署發布2013年第19號公告（關于深化通關作業無紙化改革試點工作有關事項的公告）。2013年5月28日，海關總署發布2013年第29號（關于公布《通關作業無紙化報關單證電子掃描文件格式標準》及《通關作業無紙化企業存單準入標準》的公告）。

2 通關作業無紙化的含義

通關無紙化作業是指海關以企業分類管理和風險分析為基礎，按照風險等級對進出口貨物實施分類，運用信息技術改變海關驗核進出口企業遞交紙質報關單及隨附單證辦理通關手續的做法，直接對企業通過中國電子口岸錄入申報的報關單及隨附單證的電子數據進行無紙審核、驗放處理的通關作業方式。

通關作業無紙化的主要內容是逐步以電子數據取代紙質單證、優化通關作業流程以及建立報關電子單證管理制度。具體說來，從企業角度來看，改革使紙質單證流轉交互轉變為依托網絡電子回執實現與企業信息溝通；從海關作業角度來看，則是審核紙質單證簽章放行轉變為審核報關單和隨附單證電子數據驗放貨物。此外，對已實現電子聯網監管的證件，比對正常實施無紙化，進一步加快聯網核查進程，不斷推進通關作業無紙化。

3 通關作業無紙化的優勢

首先，紙質報關、電子紙質報關、分類通關和通關無紙化的區別。紙質報關方式，報關單、隨附單證都沒有實現電子化。海關在通關管理上面也沒有實現差別化管理。電子紙質、報關，對于報關單實現了電子化，對隨附單證沒有實現電子化，也沒有實現差別化作業。分類通關改革，對報關單實現了電子化，隨附單證沒有實現電子化，在海關作業環節實現差別化作業。通關無紙化改革，報關單實現電子化，隨附單證也實現電子化，同時海關作業實現差別化作業。

其次，通關作業無紙化改革將海關通關的相關單證進行了信息化，改變現有紙質單證人工流轉方式，海關以電子單證數據傳輸取代傳統的紙質單證流轉，辦理貨物進出境手續時，企業將報關單及隨附單證電子數據向海關申報，提高了通關效率，解放了企業的人力資源。

企業能夠真真切切體會到無紙化通關改革所帶來的好處，這主要體現在以下三個方面。

第一，是企業的通關速度將進一步加快，通關成本隨之降低。無紙化通關通過對低風險貨物實行自動審核，自動放行，大大提高海關單證作業速度，此外，通過與監管場所聯網監管的同步實施，通關手續將進一步簡化，通關效率將大大加快，貨物在港口滯留的時間更短，企業的通關成本將進一步降低，產品的國際競爭力將得到進一步增強。

第二，是將有更多的高資信企業適用“事后交單、無紙通關”這種高速、便捷的通關模式。該模式下，AA類及A類企業可以將原來需要每天向海關遞交單證，變為將10天內出口的報關單一次性集中遞交，大大減少了往返海關的次數。

第三，是有利于營造守法便利的良好氛圍，促進企業守法自律。無紙化通關改革試點以企業分類為基礎，以企業守法便利為導向，海關對大部分誠信守法企業的貨物實施快速放行，無紙化通關等便利措施，對失信違法企業的貨物實施嚴密監管等懲戒措施。

從海關的角度來說，海關根據風險分析和判別，低風險的貨物采取自動放行，經過海關的電子審核，低風險的就自動放行，并向貨物存放的場所和企業發送信息，企業即可直接辦理進口提運或者出口貨物裝運的這個手續，實現通關作業全程的無紙化，有利于優化通關流程，提高通關效率，降低企業通關成本，促進貿易便利化。

對于高風險的貨物，海關轉為人工審核，在人工審核過程中，審核無疑問的，直接辦理放行手續，通知貨場，企業可以到貨場直接辦理提貨手續。需要驗核紙質單證的，海關將向企業發送指令，企業到現場提交紙質單證，辦理通關手續。海關可以集中力量加強對高風險貨物的實際監管，提升了監管效能，通關無紙化引導企業守法自律，形成海關與守法企業的合作伙伴關系，實現海關與企業雙贏。

4 通關作業無紙化改革的保障條件

第一，傳統報關方式下，紙面文件是報關人向海關報關和海關憑以辦理貨物征免稅及貨物放行手續的最直接和唯一的依據。因此，有關報關人身份的確認、報關人的申報和海關接受申報的成立、申報的時間、地點、形式、簽名和報關文件的證據效力、責任的認定等，均有明確的法律規定，沒有使海關在行使行政管理權中遇到法律上的障礙。而無紙化通關所涉及的電子數據法律地位必須明確才能保障通關作業無紙化的法律效力。

從法律層面上面看，《電子簽名法》、《海關法》等法律及相關法規規章，明確了電子數據與紙質單證在使用中具有同等法律地位。修訂的《刑事訴訟法》也明確了電子數據證據的法律效力。

第二，從企業信息化的程度來看，絕大多數現代化的企業，生產、物流，已經實現了信息化的管理，同時傳統的紙質的文件，商業單證、憑證、票據，企業相關的商貿往來的函電等，包括產品的說明書等，也越來越多地被電子的方式所替代。除貿易企業外，物流企業，大型港口、碼頭通過中國電子口岸已經實現了和正在實現和海關的電子聯網。這些都為海關啟動無紙化試點奠定了物質基礎。

第三，中國電子口岸是國務院有關部委將分別掌管的進出口業務信息流、資金流、貨物流等電子底賬數據集中存放到電子口岸公共數據中心，為各行政管理部門提供跨部門、跨行業的行政執法數據聯網核查，并為企業及中介服務機構提供網上辦理進出口業務服務的數據交換平臺。截至目前，中國海關通過中國電子口岸已經與財政部、環境保護部、商務部、質檢總局、外匯局等多個部委實現了信息互聯互通。借助這一安全、可靠、高擴展性的數據交換平臺，海關可以順利實現與銀行、國庫、稅務、企業等部門的信息互換，為實現通關無紙化提供了有力的技術支持。

5 海關通關無紙化發展方向

海關在推進通關作業無紙化改革試點工作的同時應積極采取多項措施，保障改革順利開展。加強與地方政府與相關部門的溝通，加強政策宣傳，提高認知程度，獲取地方政府的支持；積極開展項目推介，通過企業座談、業務培訓等方式，引導進出口企業和報關企業參與此項改革；充分收集改革試點過程中地方政府、相關部門、企業的意見建議，總結經驗，評估改革成效，及時改進工作。

海關在通關無紙化實施過程中，還應加強對通關的風險分析。首先，以守法企業管理為核心，選擇資信程度高的企業參加試點，并且綜合各類風險要素，海關計算機系統對報關單及隨附單證進行風險分析和人工監控，提高挑選低風險和高風險的準確性，降低偽報電子數據等情況。其次，海關還要加強對報關單電子數據進行批量的復審，并且加強企業的稽查，并且還可以調閱企業的合同、發票等電子的或者紙質的資料，以核查是不是有偽報的問題；在此過程中，中國海關積極運用先進科技手段和技術成果，推進實現海關通關作業全程無紙化，以優化監管和服務、促進貿易便利，并努力為外貿穩定發展營造良好環境，力爭在2015年前實現在全國海關對全部進出口貨物全面實現通關作業無紙化的。

參考文獻：

[1]海關總署2012年第38號（關于在全國海關試點開展通關作業無紙化改革工作）[Z].2012-07-31

[2]海關總署2013年第19號（關于深化通關作業無紙化改革試點工作有關事項的公告）[Z].2013-04-10

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