我國土地財(cái)政與城市化相關(guān)性分析

王明睿 劉琳

[摘 要]文章闡述了我國土地財(cái)政的由來，探討了土地財(cái)政的正面與負(fù)面影響，并采用各省區(qū)面板數(shù)據(jù)分析了土地財(cái)政規(guī)模與城市化進(jìn)程的關(guān)系。研究表明，土地財(cái)政對(duì)城市化進(jìn)程有積極作用，但若不對(duì)其規(guī)模進(jìn)行控制，必然產(chǎn)生諸多不利影響。在此基礎(chǔ)上，文章提出了合理的政策建議。

[關(guān)鍵詞]土地財(cái)政；城市化；面板回歸；相關(guān)性

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城市化是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。我國的城市化進(jìn)程主要開始于改革開放以后，具有起步晚、起點(diǎn)低、速度快的特點(diǎn)。《2012中國新型城市化報(bào)告》顯示我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厥状纬^50%，這標(biāo)志著中國發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的成長階段，城市化成為繼工業(yè)化之后推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎。

在我國的城市化進(jìn)程中也存在諸多問題。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，城鄉(xiāng)戶籍制度、教育制度和社會(huì)保障制度的隔離，要素市場不完善，這些都阻礙城市化的健康持續(xù)發(fā)展。土地作為重要的生產(chǎn)要素，對(duì)城市化起著舉足輕重的作用。土地財(cái)政在初期對(duì)城市化有促進(jìn)作用，但如果不對(duì)其規(guī)模進(jìn)行控制，過度的土地財(cái)政就會(huì)成為城市化進(jìn)程中的攔路虎。

1 土地財(cái)政及其來源

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國城市土地和農(nóng)村集體土地的所有權(quán)與使用權(quán)是統(tǒng)一的，土地配置只要依靠行政劃撥。隨著改革開放的進(jìn)行，傳統(tǒng)的土地?zé)o償使用制度已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)對(duì)土地要素的需求。政府為此進(jìn)行了一系列以土地市場化為目的的改革，之前單一的土地權(quán)利制度也逐漸被打破。

國土資源部在2002年發(fā)布了關(guān)于國有土地使用權(quán)招標(biāo)、掛牌和拍賣的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了城市經(jīng)營性用地（商業(yè)與居住）出讓的方式。但法規(guī)沒有對(duì)土地溢價(jià)的分配做出明確規(guī)定，作為連接城鄉(xiāng)土地供需雙方的唯一紐帶，地方政府利用行政權(quán)力和制度缺陷，壟斷土地一級(jí)市場，扭曲土地價(jià)格，獲取大部分土地收益形成土地財(cái)政。它們通常以低成本征收農(nóng)業(yè)用地，之后或通過市場價(jià)格轉(zhuǎn)手獲得可觀的級(jí)差地租，或在平整開發(fā)之后以招、拍、掛等形式在二級(jí)市場出讓獲得高額差價(jià)，由政府主導(dǎo)的土地資本化由此產(chǎn)生。

2 土地財(cái)政對(duì)城市化的影響

2 1 正面影響

我國城市化由“政府主導(dǎo)”的驅(qū)動(dòng)作用大于“市場經(jīng)濟(jì)自然演變”的驅(qū)動(dòng)作用。政府提供廉價(jià)土地招商引資，可以促進(jìn)投資增長和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)。隨之發(fā)展起來的房地產(chǎn)和建筑業(yè)，為城市擴(kuò)張?zhí)峁┝嘶A(chǔ)與保障。同時(shí)，土地財(cái)政在一定程度上解決了資金流動(dòng)問題，房產(chǎn)與土地成為銀行的優(yōu)質(zhì)抵押品，促進(jìn)銀行的信貸擴(kuò)張，增加了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的活力。

2 2 負(fù)面影響

土地財(cái)政在初期促進(jìn)了城市化進(jìn)程，但隨其規(guī)模不斷擴(kuò)大，各種弊端也逐漸顯現(xiàn)。我國之所以產(chǎn)生政府主導(dǎo)的土地資本化，是因?yàn)檎眯姓?quán)力與制度壟斷，以非市場化的手段扭曲了土地價(jià)格。這種違背市場規(guī)律的做法不能維持經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定的發(fā)展，也給城市化進(jìn)程帶來了負(fù)面影響。

作為預(yù)算外項(xiàng)目，土地財(cái)政收入受增量供給和開發(fā)商需求影響較大，具有不穩(wěn)定的特征。地方政府過度依賴土地財(cái)政，不利于維持收支平衡，導(dǎo)致財(cái)政結(jié)構(gòu)脆弱，也不能為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源。土地征收過程缺乏法律程序上的有力約束，造成房價(jià)節(jié)節(jié)攀升、耕地流失、土地資源緊缺與閑置浪費(fèi)并存，與拆遷和失地有關(guān)的群體性事件頻繁發(fā)生。

3 實(shí)證分析

為定量分析土地財(cái)政規(guī)模對(duì)城市化水平的影響，本文采用2003年至2011年各省、自治區(qū)和直轄市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。被解釋變量為各地區(qū)單位面積土地出讓金收入，用以衡量當(dāng)?shù)赝恋刎?cái)政規(guī)模，數(shù)據(jù)來自《國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。解釋變量為非農(nóng)業(yè)人口比例，用以衡量城市化水平，數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

為了更好地反映在我國不同區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下土地財(cái)政規(guī)模對(duì)城市化進(jìn)程的不同影響，本文將數(shù)據(jù)分為東部、中部和西部三組單獨(dú)研究。

對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，結(jié)果表明，使用Levin Lin Chu方法進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，表明序列平穩(wěn)，可直接對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行面板回歸。該面板數(shù)據(jù)的橫截面單位較多，因此宜采用固定效應(yīng)模型。經(jīng)HAUSMAN檢驗(yàn)，序列也符合固定效應(yīng)模型標(biāo)準(zhǔn)。

使用Eviews軟件進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果中INCOME的系數(shù)均為正，并在1%的置信水平下顯著，且擬合度較好。說明土地財(cái)政對(duì)城市化有正向作用。土地財(cái)政規(guī)模越大，總體城市化水平越高。同時(shí)，比較三組系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，絕對(duì)值由東部、中部到西部依次遞增，即當(dāng)下土地財(cái)政對(duì)城市化的影響作用在中西部地區(qū)更為明顯。

我國東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)起步較早，城市化水平較高，在土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)大的過程對(duì)城市化進(jìn)程的正向作用也逐漸減小。中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平相對(duì)于東部地區(qū)依然很低，因此在土地財(cái)政中獲得了較大的邊際效用。

4 結(jié) 論

本文旨在揭示土地財(cái)政規(guī)模與城市化進(jìn)程的關(guān)系。依靠土地財(cái)政的城市化進(jìn)程不能長久，要保障城市化的健康發(fā)展，就做出合理的改變。首先，要改革不合理的地方官員考核體系，摒棄唯GDP是從的政績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；其次，要改革現(xiàn)有中央地方分稅體制，合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán)。既要保證中央財(cái)政收入，又要平衡地方財(cái)權(quán)與事權(quán)；再次，要為地方政府開辟籌集發(fā)展資金的新渠道。建議改革土地相關(guān)稅費(fèi)，使地方政府在土地交易中獲得長期穩(wěn)定收入；最后，發(fā)展新的城市空間時(shí)，應(yīng)制定科學(xué)合理的城市土地利用規(guī)劃，使城市建設(shè)從一開始就走在健康發(fā)展的軌道上。

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