淺析美國聯邦制發展歷程及內在特點

姜鄲

[摘 要]美國開創了現代聯邦制度，經歷了二元聯邦主義、合作聯邦主義和新聯邦主義階段的發展模式，逐步走出了符合國情和社會發展的道路。美國現代聯邦制，主要有以下三個特點：中央與地方的權限依法劃分，具有默示權力和剩余權力的規定；中央與地方體制是二元結構，主要體現在最高法院對中央與地方的制約上；中央與地方之間是一種分權合作型的關系。

[關鍵詞]美國；聯邦制；國家結構形式

[中圖分類號]D521 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）05 — 0057 — 02

美國是世界上最早實行聯邦制的國家，距今已經超過二百年的歷史。聯邦制不同于作為國家松散聯盟的邦聯制，通常包含兩個或兩個以上的政治實體（州、邦、共和國等）的一個政治體系，以地域或族群為基礎，以一部成文憲法為依據，規定中央和地方統一共享權力，其權力分屬中央政府和地方政府（或州或共和國）。〔1〕

一、美國聯邦制的演變過程

（一）美國聯邦制的建立：從邦聯制到聯邦制

在聯邦政府成立之前，美國作為北美殖民地，必須要獨立自治，一是因為英國這樣的集權政府，不僅沒有保護殖民地人民的各項權利，個人財產時有被侵占的狀況，自由業受到英國大政府的處處壓制。因此，美國人民極為排斥建立一個具有強大中央集權的政府。二是因為各殖民地自身也存在自治傳統。人民欲建立弱的中央政府和強的州政府，不愿意賦予中央政府過多的權力，管理過多的事務，崇尚“管的最少的政府，即是最好的政府”。但是迫于當時的國際環境，殖民地聯合成為必然。這種獨立自治傾向和必須聯合的矛盾狀態，促成了美國聯邦制的形成和最終建立。因此，美國十三州于1777年11月15日，通過了《邦聯和永久聯盟條例》（即《邦聯條例》）。條例規定，“各州保留其主權、自由和獨立，凡未由各州授予中央的權力，一概由各州自行保留” 〔2〕。此時的美國實行較為松散組織和具體制度的邦聯制。

但是隨著美國的發展，邦聯制的弊端逐一現象。一方面，世界各國尤其是英國對剛剛獨立的美國并不十分友好，不僅在航海貿易、國際經濟和政治交往的過程中對美國處處壓制，而且在各方面的政策制定上也對美國一直保持敵視狀態。另一方面，國內環境也不容樂觀，接踵而至的國內社會問題，無一不顯示出邦聯制在美國發展舉步維艱的狀態。邦聯制的存在既無法解決各州之間的利益沖突，也無法幫助美國盡早償還外債。在這種形勢下，北美人民生活狀況日益下降，不滿之聲不絕于耳，甚至爆發起義。因此，1787年5月25日，在費城制訂了《1787年美國聯邦憲法》取代了《邦聯條例》，標志著美國聯邦制的最終建立，改變了當時較為混亂的局面，為美國之后法律制定奠定了最重要的基礎。

（二）美國聯邦制的發展的三個階段

1.權力的相互競爭：二元聯邦主義

這一時期在1789年至20世紀30年代期間，中央與地方競爭權力，形成了二元聯邦主義。“‘分層蛋糕是對這種模式的形象而生動的描述”。〔3〕根據1787 年憲法，美國的聯邦政府和州政府都具有獨立性，分別行使各自的職權，不互相隸屬。聯邦政府主管征稅、發行貨幣、建立軍隊等必須以一個國家狀態下才能行使的職權。州政府則實行一些具體事務上的權力，比如教育、公共安全等與人們生活息息相關的事務。在這一階段，美國聯邦政府想方設法擴大自己的權力。例如，在1819年的一個案例中——聯邦最高法院就判決，對聯邦政府職能和權威性表示支持，并且態度十分堅決，甚至將聯邦政府的權力，“延伸至超出對其明示權力狹義解讀的范圍”〔4〕。

2.權力的相互合作：合作聯邦主義

20世紀30年代到70年代，“合作聯邦主義”是這一時期發展的基本模式，在美國聯邦制發展中占主導地位。這是指聯邦政府和州政府，不再相互獨立分離，呈現出相互合作的趨勢，“大理石花紋蛋糕”可以形象說明這一時期中央與地方的關系。〔5〕但是，1929 年-1933年的經濟危機，造成國內許多重要大工廠紛紛倒閉，工人失業率的上升，直接導致了整個社會范圍內的動蕩，不滿情緒日益集聚。羅斯福及時改變以往的自由放任政策，施行“新政”，擴大了聯邦政府行政權力和機構組織。因此，聯邦政府開始對州內教育、衛生、居民安全、公共服務、福利政策實施等多個方面進行干預。在這一階段，聯邦政府和州政府看似相互合作進行權力行使，但是實際上是以聯邦政府為主導的模式。

3.權力的相互平衡：新聯邦主義

合作聯邦主義被形象的稱為 “大政府”模式，在“大政府”模式后期，中央政府權力的過分膨脹，為國家中央財政帶來沉重負擔。聯邦政府承擔了過多本不屬于其權責范圍內的事務，造成機構冗雜，人員繁多，但是辦事效率低下。中央政府還承擔了國家福利政策執行，不僅財政支出驚人，對國家經濟發展也產生了阻礙的負面作用。1969年，尼克松提出“新聯邦主義”這一政治理論，要求改變現有的聯邦政府運行方式，歸還一直歸屬于州政府和地方政府的權力，對社會服務等方面的事務盡量不予插手。這樣，地方政府可以擁有更廣范圍的權力，也可以能讓中央與地方之間的權力關系維持平衡狀態。從尼克松開始，以及后來的福特政府、卡特政府、里根政府、克林頓政府等，都是以新聯邦主義為自己的執政理念，通過政府權力的下放，解決國內危機問題，努力營造一種權力平衡的和諧狀態。

三、美國聯邦制的特點分析

第一，依法劃分中央與地方的權限。美國聯邦制中，憲法賦予中央和地方權力，并且劃定了彼此權力范圍。在關乎國家重大問題的權力行使職責方面由聯邦政府職掌。包括發行貨幣、獨立外交權、宣戰和組建軍隊、管理國際貿易及州際貿易等。這些在憲法中能夠被明確列舉出來的權力，被稱為“明示權力”。 另一方面，出于各種原因未被列出的那些權力，被稱為“剩余權力”。憲法規定，州政府可以享有剩余權力的行使力。也就是說，凡是憲法未列舉出、沒有授予聯邦政府的權力，州政府都可以享有。當然，前提是憲法中也沒有對州享有的這種權力進行明確的禁止。這樣，既能避免中央與地方對領域外事務的干涉，也不會導致劃分不明確產生的交叉重疊現象；既能夠讓雙方有效行使權力，也能達到互相制衡；既能為中央與地方合作提供更大的回旋空間，保持權力的合理配置，防止權力空當。

第二，中央與地方的二元結構。美國聯邦制是以聯邦憲法為依據，在中央設立最高立法機關（議會），行政機關（聯邦政府）和司法機關（聯邦最高法院）。在地方各州與中央平行的立法機構（州議會），行政機構（州政府）以及司法機構（州法院）。聯邦中央有憲法和以憲法為依據頒布的中央法律，各州則可以根據本州的具體情況，在遵循聯邦法律的基礎上，頒布符合本州具體情況的法律。聯邦憲法具有最高法律效力，如果違背其某一條條款，那么該州頒布的此項法律會被視為無效。州政府的政策施展過程，中央也無權進行監督和考核；州政府同樣不能干涉聯邦事務，雙方都在自身權力范圍內平行活動。在州任命的官員，不論是在議會、政府亦或是法院，都不是由中央委派任命的，而是由各州自主選出，因此中央也不具備對其進行人事管理考核的職能。

在聯邦的議會兩院中，參議院由各州派出同等數量的議員代表組成，能夠最大程度保障各州平等的利益，而不因為外界因素而有所差別對待。眾議院人數比較多，每個州的代表人數不固定，主要是依據各州人口數量。這種做法能夠保障各州的特殊利益，與參議院相結合可以基本照顧到每個州的利益和需求。聯邦法院與地方法院也不存在隸屬關系，但是可以對各州之間發生的利益沖突和爭執問題進行裁決，法律地位要高于各州，法律效力也高于地方法院。法院獨立于行政、立法系統之外，能夠兼顧中央與地方利益，以公平理性的方式解決爭端。

第三，中央與地方的分權合作關系是美國聯邦制度最主要的特點。這種分權是以中央集權為前提的分權，以分權為基礎的地方自治；并不是一種與中央相隔離的自治，而是一種對中央具有很強依賴性的自治〔6〕。一方面，是因為美國經濟發展，不得不要求中央集權，充分利用社會資源。另一方面，公共福利事業如果全權交予聯邦政府實行，不僅不符合地方的自治主義傳統，也難以有效促進地方社會經濟發展。最為嚴重的是，過量的中央補助會讓聯邦政府背負沉重的財政壓力，破壞地方獨立性。所以中央必須要依靠地方，因地制宜，實行分權合作的模式。

四、美國聯邦制的發展趨勢

美國聯邦制建立起，至今經歷二百多年的歷史，從 “二元聯邦主義”、“合作聯邦主義”到“新聯邦主義”，每個時期都具有獨特的特色。美國中央和地方的權力配置關系一直在發生變化，始終尋求一種平衡狀態。縱觀國內外社會形勢及全球發展趨勢，美國州權在未來難以大量膨脹，聯邦政府在就業、增長經濟、打擊恐怖主義、全球合作貿易中需要更大權力來進行充分參與。而且這些需要與其他國家進行全球合作的項目，任何一個州都必然難以獨立完成，無力也無法承擔如此重責，解決如此復雜的問題。

當然，未來的美國聯邦制也絕對不可能過度中央集權，這與美國的歷史傳統，以及美國人對自由、平等與民主等價值的執著追求格格不入。因此，聯邦政府和州政府相互依存的權力運行模式是最靈活和具有活力的。聯邦政府可以為州政府提供政策指導和財政支持；州政府則可以解決聯邦政府無力觸及的地方事務，夯實輿論基礎和群眾基礎。這種以聯邦政府為主導，充滿競爭和合作的模式，預兆了美國聯邦制的發展方向。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕謝慶奎.政府學概論〔M〕.北京：中國社會科學出版社，2005：53.

〔2〕漢密爾頓等.聯邦黨人文集〔M〕.程逢如，等，譯.北京：商務印書館，1982：44.

〔3〕〔5〕譚融.權力的分配與權力的角逐—美國分權體制研究〔M〕.天津：天津大學出版社，1994：176，179.

〔4〕托馬斯·帕特森.美國政治文化〔M〕.顧肅，等，譯.北京：東方出版社，2007：83.

〔6〕林尚立.國內政府間關系〔M〕.杭州：浙江人民出版社，1998：46.〔責任編輯：張平凡〕