基層政府推進依法行政中存在的問題分析

李春陽

摘 ?要：近年來，基層政府推進依法行政成效顯著，特別是黨的十八屆四中全會后，各級政府都將推進依法行政作為一項重要任務來抓。但是，基層政府在推進依法行政中依然存在諸多問題，這些問題有思想觀念上的，也有行政體制、機制上的，本文將對目前基層政府推進依法行政中存在的問題進行簡要分析。

關鍵詞：基層政府 ?依法行政 ?問題

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。但是，目前基層政府在推進依法行政中存在諸多問題，這些問題不僅影響著法治政府的建設，也在一定程度上制約了全面推進依法治國的進程。

一、在觀念和思想意識上的問題

1.法律工具主義觀念頗為流行

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”目前，在相當多的基層行政機關領導思想觀念上“視法為器”，“用法律”的意識已經形成，但是“信法律”的思想尚未確立。黨的十八屆四中全會后，雖然行政機關工作人員，特別是領導干部中越來越多的人認為我國社會管理最終要走向依法治國，但在目前現實情況中，相當多的人普遍認同我國社會管理仍是人治占主導地位，甚至認為目前情況下，只有人治手段才能有效管理好社會。法治意識仍然沒有深入人心，法律還僅僅被作為一種工具而沒有被當作一種信仰和原則。

2.行政特權思想意識仍舊根深蒂固

與法律工具主義思想觀念相適應的是部分行政機關領導行政特權意識仍舊存在，“法律是管人的，不是管自己”的思想仍較為普遍。依法行政基本上等同于依法“治事”，尚未認識到依法行政的本質是“治官”和“治權”。很多基層行政機關領導在行政管理實踐中“有選擇”地運用法律：當需要用法律手段進行打擊、整治、規范社會上存在的違法行為時，運用法律的意識和能力較強，而當遇到法律規范行政機關自身行為的時候，往往抱有抵觸情緒，帶有即使違法也不會受到追究的心理，自覺認真遵守執行法律的意識和能力不強。

二、在行政管理體制上的問題

1.行政機關在具體行政管理過程中對地方、部門利益的維護超越于對公共利益的維護

“行政決策是以公共利益為出發點，為社會提供更多、更好的公共服務”。由于現行行政管理體制的影響，特別是現行組織、人事、監督體制的缺陷，政府部門行政首長對地方黨委、地方人大負責的意識強于對地方政府負責的意識，對本部門、本系統利益負責的意識和愿望遠遠強于其對政府工作大局、對當地政府行政首長負責的意識。特別是在具體行政管理中，對本地方、部門利益的維護與對公共利益的維護發生矛盾和沖突時，行政機關往往選擇對本地方、部門利益的維護，而放棄對公共利益維護的職責要求，甚至通過損害公共利益來實現對本地方、部門利益的維護。

2.基層政府法制機構設置與依法行政要求極不適應，依法行政組織力量薄弱

目前從政府法制機構的定位到職權劃分，都沒有使政府法制機構在推進依法行政工作中發揮更大的作用。例如，大部分縣級政府一般都設立了法制機構，但人數普遍偏少，大多數僅有1-2人，有些甚至只有1人還是兼職，相當數量的機構掛靠在縣政府辦公室，法制機構建設明顯與其承擔的過于繁重的工作任務不相適應，處于勉強維持狀態。絕大部分縣政府的執法部門和所有的鄉鎮政府，都沒有配設法制機構，這就造成鄉鎮政府和縣政府執法部門依法行政時缺乏必要的指導和幫助。與此同時，政府法制機構工作人員專業化建設嚴重滯后，在實踐中政府法制機構工作人員被視同“一般干部”，對其專業文憑、知識背景、法律職業資格沒有特殊的要求，很多自身沒有法律知識、不具有法律工作背景的干部被安排在政府法制工作崗位。

3.行政管理體制調整中不斷擴大的垂直管理體制負面影響需要重視

據統計，在縣一級有人民銀行、國家稅務局、銀監辦、煙草局、地稅局、氣象局、公積金管理中心、國土局等10余個垂直或者半垂直管理部門。隨著行政管理部門垂直管理的不斷擴大，上級部門的權限越來越大，地方責權越來越小，實際是剝奪了地方政府的管理責任，使其管理失去依據，更加放任地方政府的不作為。同時，還會增加上級政府與地方的矛盾，易使管理混亂。因此，正確處理行政管理“條”與“塊”的關系，應當以屬地政府“塊”為基礎，以垂直部門“條”為補充，通過職責、權限的科學劃分，在此基礎上強化地方政府的違法責任承擔，才是解決行政執法地方保護，推進地方政府依法行政的根本辦法。

三、在行政管理機制上的問題

1.全國統一的對地方政府依法行政監督考核“平臺”沒有建立

全面推進依法行政，責任在政府，關鍵在領導。國務院很多文件都明確要求中央加強對地方政府依法行政的監督檢查，但是中央如何實施對地方政府依法行政的監督檢查，通過什么組織形式，運用什么手段，如何調動地方政府積極參與的積極性與責任感，國務院以及國務院法制辦均沒有一個完整的計劃和組織安排，即缺少一個對地方政府依法行政監督考核的“平臺”。由于缺少這個有效“平臺”，導致地方政府對依法行政的重視程度大都處于“自發”狀態，地方政府有組織、有計劃、有安排地推進依法行政的“自覺性”不足。

2.“一票否決制”適用范圍呈現擴大趨勢，行政監督能力建設經受考驗

所謂“一票否決制”是指在上級行政機關對下級行政機關，特別是上級政府對下級政府監督考核過程中，只要被考核的下級行政機關在行政管理中出現事先劃定的某一單項工作考核不合格，即被考核行政機關其他所有工作成績均被整體否決，單項工作不合格就會影響全局工作的整體評價。行政管理中的“一票否決制”本意是強調極少數單項工作的重要性，要求下級行政機關給予特別重視;但是，由于涉及“一票”的單項工作范圍不斷擴大，導致被考核的下級行政機關無所適從，實質是上級行政機關監督能力不強、工作簡單片面化的一種表現。實踐執行中也容易出現以偏概全、“逼人作假”的現象，為防止出現被“一票否決”，下級行政機關會不惜采取一切手段和方法，其中必然包括一些不合法的手段。