中央部門預算執行審計存在的問題及對策研究

王偉兵 賀俊程

摘 要：中央部門預算是國家預算的重要組成部分，做好中央部門年度預算執行審計，有利于完善我國財政體制、提高財政資金使用效率和效益、加強稅收征管，有利于增強中央宏觀調控能力、保障經濟運行穩健，有利于加強審計監督、從源頭預防腐敗等。文章主要通過分析2008-2013年間各年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告，進而剖析我國當前中央預算執行審計存在的問題，針對存在的問題提出相關的政策建議。

關鍵詞：中央部門 預算執行審計 預算執行績效

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）04-079-02

一、預算執行審計歷史演變及實踐經驗總結

我國預算執行審計的法律依據為1982年頒布的憲法，該條明確規定“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。”

1985年8月，國務院發布了指導全國審計工作的《關于審計工作的暫行規定》，其中第二條明確規定“審計機關是代表國家執行審計監督的機關。通過對國務院各部門和地方各級人民政府的財政收支，財政金融機構、企業事業組織以及其他同國家財政有關的單位的財務收支及其經濟效益，進行審計監督，以嚴肅財經紀律，提高經濟效益，加強宏觀控制和管理，保證經濟體制改革的順利進行。”這進一步明確了對國務院各組成部門的預算執行審計的內容、范疇以及重點等。

1995年國家頒布實施《中華人民共和國審計法》，一共有四章35條，其中第一章第二條規定“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督。“第三章第十七條規定“審計署在國務院總理領導下，對中央預算執行情況進行審計監督，向國務院總理提出審計結果報告。”第三章第二十七條規定“審計機關對國家建設項目預算的執行情況和決算，進行審計監督。”這是我國從改革開放以來，第一次真正意義上通過立法形式，以法律的形式確立了我國預算執行審計實踐的獨立性，規定審計機構每年不但要對各國務院組成部門、各級政府等進行預算執行審計，而且還要對重大項目進行預審執行審計，以加強審計監督。

1995年7月，我國根據《中華人民共和國審計法》制訂了《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》，進一步明確了審計署做好中央預算執行審計公國的總體思路、審計范疇和審計內容等，從而規范中央部門收支、加強轉移支付監督、維護中央預算的嚴肅性、促進國務院各組成部門嚴格執行預算法，有效發揮中央預算在國家治理中的積極作用。

通過對2008-2013年各年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告分析，自這六年間，審計署重點對中央財政管理基本情況進行了審計，審計的主要事項包括中央財政預算執行和決算草案總體情況，并與庫款收繳、資金撥付情況進行了核對。

分析2008-2013年的中央財政預算執行和其他財政收支審計報告可以較為清晰地得出一些啟示，主要體現在以下幾個方面：

1.中央預算執行逐步走向規范、透明。通過對中央預算進行審計，預算編制辦法逐步科學，部門預算進一步得到細化，中央部門預算編制與各部門的實際財政工作計劃有效銜接，中央一般與專項轉移支付與地方各級政府預算編制更加協調，一般性轉移支付比重逐步得到提高，專項轉移支付逐年減少，預算執行切實全面推開，預算合法性、真實性、完整性、科學性、穩妥性、重點性、透明性、績效性以及操作性得到保障。

2.中央預算執行環節審計應逐步得到延伸。縱觀2008-2013年中央預算執行與其他財政收支審計報告，可以較為明晰地發現中央預算執行環節逐漸得到有序延伸。中央預算執行包括六個重要的環節：預算編制與批復、預算資金撥付、預算基本支出、預算項目支出、非稅收入、國有資產管理、政府采購以及其他業務等。

3.審計的范圍應逐步擴大，審計力量逐漸得到調整。審計范圍擴展主要體現在政府收支全部納入預算，即全口徑政府預算體系逐步建立。首先，從2012年起各級政府一般預算收入改稱為公共財政預算收入，在口徑上與2012年之前的“一般預算收入”相同。這有利于加強公共財政資金“全覆蓋”審計。其次，中央本級國有資本經營預算從2008年開始實施，向納入實施范圍的企業收取其2007年實現的國有資本收益，同時中央本級國有資本經營預算于2010年首次提交全國人大審查。再次，社會保險基金預算于2010年開始編制，這標志著政府預算體系基本框架完全形成。這有利于促進社會保險基金保值增值，有利于社會保險基金保障范圍全覆蓋，提高我國社會保險水平等各方面改革。

4.預算違規行為主要反映在微觀方面。預算違規問題主要集中在預算編制不完整，項目支出預算編制以及項目支出不符合規定，違規撥付或支付財政資金，截留、挪用財政資金，未經批準擅自調整基本預算支出，虛列支出、違規套取財政資金等。這些問題貫穿預算執行各個環節和各個有關預算部門。

二、審計發現預算執行存在的問題

從歷年中央預算執行與其他財政收支審計報告中看出，我國預算執行審計存在的主要問題體現在預算編制不合理、預算執行力比較弱、預算執行監督滯后三個方面。

1.預算編制不規范、不合理。通過多年中央預算執行和其他財政收支的審計，中央部門預算改革不斷向縱深發展，預算編制工作日趨規范化、制度化和科學化，初步建立起與國家宏觀調控政策及各中央部門履行其職能緊密相協調的預算分機制，在一定得程度上，逐步強化了預算的約束，增強了預算的完整性、科學性、嚴肅性。比如，2014年，審計例行審計了38個中央部門決算草案發現，商務部、教育部、中科院等23個部門賬務處理不規范或報表填列錯誤，涉及金額23.69億元，占審計資金總量的1.53%。此外，審計還發現預算編報不規范、政府采購規定執行不嚴格、資產管理及會計核算不規范等問題金額57.66億元。

2.預算執行力還比較弱，這主要體現在事先預算與實際執行情況存在較大差距，同時預算主體較多，財權執行不統一。首先，隨著我國經濟社會的發展，我國預算編制體制本身改革工作滯后，導致預算編制體制機制等存在一定的不足，比如預算編制、預算執行和預算監督等職能界限很難劃清，導致各部門在進行預算編制時很難弄清楚本部門該負哪些責任，一方面存在爭權奪利的現象，另一方面存在相互推諉的現實，預算執行部門、人員等在一定程度上也缺少相互制約等機制，導致預算執行效果不是很理想。這種預算體制直接引起預算編制、預算執行等不合理，使事先預算與實際執行存在一定的差距。其次，比較突出的問題就是預算管理主體較多，財權很難統一。

3.預算執行監督滯后。預算執行監督滯后主要體現在以下幾個方面：首先，預算執行約束力不夠充分。受經濟社會轉型、政策非連續性、社會事業發展階段性與預算決策、預算執行等不協調多重因素影響，預算執行全動態過程在一定得程度上缺乏有效的監督機制。同時，由于預算資金未全部落實到執行單位或者項目，客觀上造成存在某些部門向財政資金伸手，領導部門批示追加預算，這種隱性分配弱化了預算的中體功能，弱化了其預算執行力。其次，預算執行審計實效性還不是很強。年度人代會預算執行審議時間短、議程多，而且政府提交的預算審查報告比較籠統，預算草案的內容存在“內行讀不透，外行讀不懂”的現象，部分代表們在一定得程度上難以進行全面審查。最后，預算執行審計缺乏常態性。人大機構普遍存在專業監督人員缺乏現象，中央部門審查監督主要由全國財經工委來承擔，但是很難做到對財政預算資金進行全覆蓋跟蹤監督。同時，由于審計監督獨立性不夠充分，也限制其監督職責發揮。

三、完善中央預算執行的對策建議

（一）積極引導部門加強預算機制體制改變，提高預算管理體制科學性

1.進一步完善預算編制程序，加強綜合預算管理、全面實行零基預算，結合滾動預算，進一步細化預算編制內容，加強預算編制的準確性，提高預算執行的績效性。由于每年的人代會時間基本上市固定，可以考慮通過調整預算年度，適當延長預算編制周期，提前預算編制上報時間，以擴大人大對預算審議的空間，有效提高預算編制及其編制的內容的科學性、規范性和嚴肅性。

2.加快在全國范圍內推行規范化、操作性強的“零基預算“，進一步完善部門預算，有效提高預算的完整性、準確性和透明度。盡可能根據現行的全覆蓋的政府預算體系，科學合理地核定各項支出，準確預測年度預算。應該摒棄以往過于簡單估算總額增長的行政式預算方式，積極在全覆蓋范圍內推行部門預算精細化，不斷建立健全科學的可操作的基本支出定員定額標準體系，進一步細化預算編制的內容，提高預算的規范性、科學性、完整性和透明度。

3.審計機關在編制年度部門預算執行審計的總體思路和方案時，要僅僅圍繞中央和省及各級政府的工作中心，重點審查與民生和公共服務有關的項目資金，將社會關注的熱點問題、重點項目納入審計總體方案中，逐步拓展績效審計的空間。在預算執行審計總體思路和總體方案中，應該及時出具報告及整改意見，通過揭示預算執行過程中存在的違紀違規問題，有針對性地提出有關提高公共資金運用的政策建議，促使相關部門提高預算管理水平、切實有效發揮預算資金的最大效益。

（二）有效強化預算約束執行，增強預算執行的規范性、約束力

1.進一步規范預算支出標準，完善定員定額和實物費用標準體系，約束基本支出與項目支出保障結構。進一步加大定員定額的支出管理范圍，結合我國目前事業單位改革工作的推進，把完善公益性事業單位定員定額管理納入預算控制范圍之內。加快中央部門基礎信息數據庫建設（大數據庫建設），扎實做好基本支出預算管理工作。加快推進項目支出定額標準體系建設，有效加強項目定額標準試點與推廣應用工作。

2.進步一規范項目支出管理，促進項目支出滾動預算編制，嚴格執行預算約束。進一步健全項目支出預算管理制度，改進項目立項、項目審核工作、項目評估工作，完善有關國家重大項目評估機制，加快項目儲備制度建設，完善在建與儲備項目管理，積極有效有序推進項目支出滾動預算編制。細化預算編制，嚴格壓縮代編預算規模，提高年初預算到位率。

3.加強預算執行考核績效評價，提高財政資金使用效益。進一步樹立績效觀念，完善預算執行績效管理制度，建立健全全過程預算績效管理機制。全覆蓋推進預算績效管理秩序。強化各預算執行主體責任與權力，科學劃分其義務，嚴格執行經上級部門批復的有關部門年度預算，建立健全預算執行績效考核機制，確保各項財政資金使用的安全性、合法性、合規性和時效性。

（三）及時加強預算執行監督管理，提高預算執行的績效

進一步強化預算約束，嚴格規范和減少預算執行過程中預算調整，進一步加強機動經費預算與執行監督管理，提高其使用效率。做好預算執行的各項前期準備工作，健全預算執行通報監督制度，完善預算執行全覆蓋動態監控機制，嚴格按照財政部國庫管理的規章制度規定資金支付。

參考文獻：

[1] 張玲，李春景.當前地方財政預算存在的問題與改進建議——基于審計視角[J].財政稅務，2013（2）（下）

[2] 中央預算執行情況審計監督暫行辦法，1995

[3] 中華人民共和國審計法.1994

[4] 2014年中央部門預算編制指南.中國財政經濟出版社，2014

（作者單位：王偉兵，中國社會科學院財經戰略研究院，審計署審計科研所；賀俊程，交通運輸部科學研究院交通發展研究中心 北京 100000）

（責編：賈偉）