對完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的思考

梁煊

摘 要：文章指出土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中具有重要地位，土地流轉(zhuǎn)具有明顯的地區(qū)差異。運城市作為山西省傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作走在全省前列，因地制宜探索了許多有效的做法。文章以山西省運城市為例，通過對鹽湖區(qū)、新絳縣、聞喜縣等縣區(qū)的實地調(diào)查了解，梳理概括了運城市土地流轉(zhuǎn)的模式和做法，也對目前存在的一些問題展開深入分析，并據(jù)此提出政策建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 建議

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）04-081-03

一、引言

規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然趨勢，而土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前推進土地適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營的有效實現(xiàn)形式。土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中具有重要地位，并且土地流轉(zhuǎn)具有明顯的地區(qū)差異。運城市作為山西省傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作走在全省前列，因地制宜探索了許多有效的做法。本文以山西省運城市為例，通過對鹽湖區(qū)、新絳縣、聞喜縣等縣區(qū)的實地調(diào)查了解，梳理概括了運城市土地流轉(zhuǎn)的模式和做法，也對目前存在的一些問題展開深入分析，并據(jù)此提出政策建議。

二、運城市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況

（一）土地流轉(zhuǎn)的主要模式

近年來，運城市在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，按照農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策，大致形成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的五種模式。一是項目帶動型，以土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目實施為依托，對土地進行綜合整理后流轉(zhuǎn)給種植大戶，如新絳縣古交鎮(zhèn)利用基本農(nóng)田整理項目，將4個村莊的3230畝旱垣土地整理為標準化種植示范基地后，農(nóng)戶以300元至500元的價格統(tǒng)一進行流轉(zhuǎn)，建成965座日光溫室蔬菜大棚。二是集體引導(dǎo)型，通過縣里和鄉(xiāng)村組織的統(tǒng)一規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民進行集約化生產(chǎn)經(jīng)營，如鹽湖區(qū)北相鎮(zhèn)20多戶農(nóng)戶建成了葡萄園種植基地。三是合作社引領(lǐng)型，由農(nóng)民入股或?qū)I(yè)合作社統(tǒng)一運作、調(diào)整土地、制定規(guī)劃進行流轉(zhuǎn)，如新絳縣橫橋鄉(xiāng)100多戶農(nóng)民加入財鈞蔬菜專業(yè)合作社，打造了2000多畝的番茄種植基地。四是經(jīng)營大戶帶動型，由農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)包給經(jīng)營大戶集中經(jīng)營，經(jīng)營者每年支付一定的承包金，如鹽湖區(qū)三路里村瑞杰農(nóng)場以每年每畝地500斤小麥的價格流轉(zhuǎn)取得2000畝地發(fā)展以設(shè)施農(nóng)業(yè)和種植雙季槐為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)。五是龍頭企業(yè)帶動型，由龍頭企業(yè)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地建起規(guī)模種植養(yǎng)殖基地，如鹽湖區(qū)上郭村迎太農(nóng)業(yè)公司流轉(zhuǎn)土地1000畝，投資5000多萬元建設(shè)無公害綠色蔬菜基地。

（二）主要成效

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)到農(nóng)民合作社或?qū)I(yè)大戶后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民收入等發(fā)生了較大變化。從流轉(zhuǎn)比例看，目前運城市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達到122.7萬畝，其中，鹽湖區(qū)總耕地面積81.3萬畝，已流轉(zhuǎn)12.8萬畝，流轉(zhuǎn)比例15.7%；新絳縣總耕地面積53萬畝，已流轉(zhuǎn)14.3萬畝，流轉(zhuǎn)比例26.9%；聞喜縣耕地面積72.7萬畝，已流轉(zhuǎn)11.2萬畝，流轉(zhuǎn)比例15.4%，三縣流轉(zhuǎn)比例均高于全省13.8%的平均水平。從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展看，通過規(guī)模經(jīng)營，促進了設(shè)施農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，運城市已形成糧、棉、果、畜、菜五大產(chǎn)業(yè)，運城市糧食總產(chǎn)占到全省的近1/4；農(nóng)民人均純收入達到7262元，同比增長13.8%，高出全省1.3個百分點，成為農(nóng)民收入持續(xù)增長主要產(chǎn)業(yè)。從土地產(chǎn)出效益看，加快土地流轉(zhuǎn)，提高了土地產(chǎn)出效益，過去種植小麥、玉米等農(nóng)作物，年畝收入為600元左右，實施土地流轉(zhuǎn)及土地整理發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)后，畝均收入比原來增長了5倍。從“三農(nóng)”結(jié)構(gòu)看，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了現(xiàn)代化，農(nóng)村加速了城鎮(zhèn)化，種地務(wù)農(nóng)成了體面的職業(yè)。如鹽湖區(qū)三路里村瑞杰農(nóng)場，農(nóng)民既拿到土地承包費，又可在農(nóng)場務(wù)農(nóng)每月收入3000元，吸引了更多在外打工的人回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，近年村里統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)了新村，使農(nóng)村面貌煥然一新，農(nóng)民集中住上了新樓房，也不再為農(nóng)機具和糧食的存儲、堆放而發(fā)愁，真正實現(xiàn)了就近就業(yè)，成為了收入穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。

（三）主要做法

1.領(lǐng)導(dǎo)重視，政府引導(dǎo)。運城市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作起步較早。早在2005年，就有農(nóng)民自發(fā)相互進行承包地的短期租賃，取得一定成效。當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)高度重視、迅速反應(yīng)，順勢而為、試點先行，逐步闖出土地流轉(zhuǎn)的新路子。各縣區(qū)普遍成立了流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)組，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都明確了土地流轉(zhuǎn)工作機構(gòu)，為推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了有力保障。

2.措施有力，服務(wù)到位。近年來，鹽湖區(qū)連續(xù)出臺了《土地流轉(zhuǎn)暫行辦法》《服務(wù)中心建設(shè)標準》《流轉(zhuǎn)檔案管理》《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易規(guī)程》《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)流程》等管理辦法，調(diào)動農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性和主動性，同時建立了全省最大的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，按照“統(tǒng)一管理、分職履責(zé)、歸口管理”的運作方式，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供“一站式”服務(wù)。縣經(jīng)管中心主任說：“有了交易中心對土地流轉(zhuǎn)過程真實性、公正性、合法性的鑒證，使土地流轉(zhuǎn)雙方的心里都踏實了，農(nóng)民不怕租賃費拿不回來，企業(yè)也不怕農(nóng)民反悔收回土地。”

3.操作嚴格，流程科學(xué)。各地緊密結(jié)合縣情實際，建立健全土地流轉(zhuǎn)申請、信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)組織、合同簽訂、鑒證歸檔、抵押登記、評估擔(dān)保等服務(wù)流程，確保各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易公開公正、規(guī)范運營。如迎太農(nóng)業(yè)公司董事長張迎太說：“因為流轉(zhuǎn)手續(xù)規(guī)范，我才敢一次性大規(guī)模投入建設(shè)服務(wù)50-70年的高質(zhì)量蔬菜大棚。”

4.政策獎補，農(nóng)民受益。為調(diào)動農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，運城市對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限在5年以上的農(nóng)戶，按每畝50元標準給予一次性獎補。對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限在10年以上、連片經(jīng)營面積達300畝以上的經(jīng)營主體，按每個1萬元的標準給予一次性獎勵。特別是2013年新絳縣被山西省政府確定為金融支持土地流轉(zhuǎn)的試點縣，目前，全縣形成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營抵押、價值評估、風(fēng)險擔(dān)保、銀行貸款等一套行之有效的做法，已為試點村113戶農(nóng)民發(fā)放土地流轉(zhuǎn)貸款913萬元，涉及土地2000畝，拓寬了農(nóng)民融資渠道。同時，該縣還從全縣國土出讓收益中拿出2%，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障基金，保障流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民在遇到災(zāi)害和風(fēng)險時利益不受損害。

三、目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的一些問題

通過在運城市調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中還存在著一些困難和問題，這些問題有一定的普遍性。

（一）土地權(quán)屬不完善

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不夠完善，致使口頭協(xié)議、無證流轉(zhuǎn)、一年一價等不規(guī)范現(xiàn)象影響到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易，以證確權(quán)、憑證交易勢在必行。

（二）存在流轉(zhuǎn)期限較短的政策障礙

國家對土地承包期限的限制，使得投資者對長期的預(yù)期投入造成影響，一定程度上限制了土地流轉(zhuǎn)。比如鹽湖區(qū)的第二輪土地承包期至2024年，而迎太農(nóng)業(yè)公司對設(shè)施農(nóng)業(yè)的投入都在50-70年，遠遠超過剩余的10年承包期限，其他種養(yǎng)大戶也存在承包期能否延長、30年的政策界限能否突破的顧慮。

（三）土地流轉(zhuǎn)工作有待進一步規(guī)范

一是交易平臺服務(wù)不到位。現(xiàn)有土地交易平臺服務(wù)人員屬公益崗位，主要靠財政補貼，隨著土地流轉(zhuǎn)的大面積推開，需要強有力的平臺服務(wù)與之配套。二是土地流轉(zhuǎn)進展不平衡。有些地方貪大求快，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，人為壘大戶，違背了農(nóng)民的意愿；有些地方工作不深不細，農(nóng)民流轉(zhuǎn)有顧慮，流轉(zhuǎn)土地難以集中連片。三是擅自改變土地用途。有些地方借“租賃”、“流轉(zhuǎn)”農(nóng)地之機，違規(guī)建設(shè)非農(nóng)設(shè)施，存在土地“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象。

（四）土地流轉(zhuǎn)融資困難

經(jīng)營大戶沒有貸款擔(dān)保單位，資金周轉(zhuǎn)困難，影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。一些農(nóng)戶希望能夠?qū)⒄氐盅嘿J款，用以籌集土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)投入資金，目前在政策上還存在障礙。此外，農(nóng)民目前缺乏有效經(jīng)營載體，參與農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的主體較少，沒有形成應(yīng)有的帶動作用。

四、對有效推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾點建議

（一）全面加快土地確權(quán)工作

按照依法依規(guī)、嚴格程序、民主協(xié)商、確保穩(wěn)定的原則，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作，在確權(quán)過程中要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確各部門職責(zé)，密切配合，落實工作經(jīng)費，搞好糾紛調(diào)解仲裁工作。同時建議政府從實際出發(fā)，延長農(nóng)民的土地承包期，給農(nóng)民吃上“定心丸”，進一步增加土地流轉(zhuǎn)的預(yù)期性，保障農(nóng)民權(quán)益。

（二）積極穩(wěn)妥發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營

規(guī)模經(jīng)營的水平必須與農(nóng)民的非農(nóng)轉(zhuǎn)移相適應(yīng)，積極穩(wěn)妥地加以推進，農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，不能定任務(wù)、下指標，更不能搞強迫命令，要因地制宜，正確引導(dǎo)，把土地流轉(zhuǎn)與改善農(nóng)村人居環(huán)境結(jié)合起來，與帶動農(nóng)民就業(yè)、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置，積極引導(dǎo)承包土地向農(nóng)民合作社及專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、集約化經(jīng)營。特別要選好帶頭人，培養(yǎng)一批種植養(yǎng)殖大戶，帶動形成一批農(nóng)業(yè)工人，推動城鎮(zhèn)化進程。

（三）健全服務(wù)平臺，規(guī)范流轉(zhuǎn)工作

加強對土地流轉(zhuǎn)的調(diào)研，及時收集掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息，總結(jié)推廣先進經(jīng)驗，鼓勵有條件的縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場建設(shè)，設(shè)立流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，建立縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，指導(dǎo)土地依法、自愿、有償、有序流轉(zhuǎn)。要完善土地流轉(zhuǎn)辦法，嚴格土地用途管制，限制“非糧化”，禁止“非農(nóng)化”，促進土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

（四）進一步加大政策扶持力度

制定引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)、促進規(guī)模經(jīng)營的補貼政策，對流轉(zhuǎn)期限長的農(nóng)戶給予一定數(shù)額補助，對新型經(jīng)營主體給予獎勵，對土地流轉(zhuǎn)興辦的特色農(nóng)產(chǎn)品基地項目可優(yōu)先申報、優(yōu)先享受農(nóng)產(chǎn)品基地扶持政策；進一步健全縣鄉(xiāng)兩級土地糾紛調(diào)解仲裁機構(gòu)，依法調(diào)處在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，保障農(nóng)戶利益；建立風(fēng)險保障機制，從土地出讓金中按比例提取專項資金建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金，防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)自然災(zāi)害和市場風(fēng)險；加大金融支持力度，開展設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社互助組的試點工作，進一步降低貸款“門檻”，探索、試行擴大農(nóng)村貸款抵押范圍，認真解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)貸款難問題。

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（作者單位：廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系 福建廈門 361000）

（責(zé)編：賈偉）