國家與社會視野下的農村集體經濟發展對策

周勇

摘 要：我國當前國家與社會關系正朝著相互影響的互動演進，而我國農村集體經濟卻仍處在一種政府、自治組織、經濟組織相混合的管理模式，存在著政經不分和政社不分、經濟組織法人資格缺失、土地產權關系模糊等問題。針對這些問題，應當采取政經分離、賦予經濟組織法人資格、明晰土地產權關系等相應對策，發展壯大集體經濟。

關鍵詞：國家與社會；農村集體經濟；問題；對策

中圖分類號：F014 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0051-03

家庭聯產承包責任制實行以來，農民家庭經濟獲得了快速發展，但集體組織經濟發展則不明顯，集體組織的經濟實力甚至還有所下降，同時，經過30多年的發展，似乎進入了一個“高原期”。鄉政村治體制的確立、村級治理模式的變遷，在實踐中并沒有徹底改變集體經濟與政府、社區的關系，對農村集體經濟發展的促進作用并不十分明顯。隨著農村個體、私營經濟的發展和社會資本對農業的滲透，農業企業、鄉鎮企業突起，我國農業經濟正逐步形成多種所有制經濟共同發展的格局。如何堅持集體經濟在我國農業經濟中的主體地位、發揮集體經濟的重要作用，成了學界當前研究的一個重要課題。本文試圖在“國家與社會”視野下，通過對我國當前農村集體經濟發展現狀、問題進行分析，提出發展對策。

一、當前農村集體經濟發展現狀

當前的農村集體經濟是由人民公社時期的集體經濟發展而來，有鄉（鎮）、村、組三級，仍處在一種政府、自治、經濟組織相混合的管理模式。經營體制是以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營制度；經營主體主要有集體組織和農民家庭、專業大戶、農民專業合作社、龍頭企業、經營性農業服務組織等。總體上看，集體組織經濟實力下降、集體經營弱化，發展遲緩；農民家庭經濟雖發展強勁，但后勁不足；農民家庭與集體組織之間呈現出一種離散關系，表現出明顯的“小農經濟”特征。具體表現出以下四個方面的特征：

第一，集體組織經濟實力有所下降。主要表現為集體組織的集體經營弱化和部分鄉村企業關閉或出租、轉包。從每村擁有集體資產量、年內可分配收入及集體經濟收益情況等方面看，2000年，每村擁有集體資產150.9萬元，比1999年減少2.6%，其中擁有生產性固定資產66.2萬元，基本與1999年持平；每村年內可支配收入為19.37萬元，比1999年減少0.9%；有集體經濟收益的村388 997個，占匯總村數的53.9%，有近一半的村沒有集體經濟收益。2006年，全國農村村組集體所有年末生產性資產原值為4045億元，比2005年減少16.2%；每村年內可支配收入為39.8萬元，比2005年減少3.2%；有集體經營收益的村為258 813個，僅占匯總村數的43.1%，比2000年減少了近10%[1]。也就說，在全國有50%左右的村集體沒有集體經營收入，集體收入主要依靠財政補貼、土地和集體資產出租等有限來源，經濟實力較差，發展艱難。

第二，經濟發展不平衡。主要表現在：一是集體組織內部發展不平衡，突出表現為集體統一經營的弱化和農民家庭經營的絕對強勢。如從2002至2006年村組集體經營收入與農民家庭經營收入情況來看，村組集體經營收入分別為：13 987.7、15 225.7、15 547.3、16 565.3、18 309.2億元，在農村經濟總收入中所占比例分別為：12.0%、11.6%、10.3%、9.5%、9.1%；農民家庭經營收入分別為：59 992.0、64 908.8、72 827.6、81 051.5、90 451.3億元，在農村經濟總收入中所占比例分別為：51.4%、49.3%、48.2%、46.2%、45.2%[1]。二是村級集體組織之間發展不平衡，主要體現在以村為單位的農民人均收入水平的階梯性差距上。從2007年農村集體經濟的發展情況看，農村人均收入在500元以下的村383個，占匯總村數的0.06%；在1 000-3 000元的村，占34.8%；在3 000-5 000元的村，占40.9%；在5 000-10 000元的村，占20.7%；10 000元以上的村有11 054個，占1.8%，其中在30 000元以上的村有107個[2]。并且，這種差距和分層并不是農村集體經濟發展的暫時現象。

第三，農民家庭仍然是經營主體的主力軍。農民家庭作為組級集體經濟的基本細胞，是集體經濟的經營主體，具有經濟實體的性質，是市場經濟條件下微觀經濟運行的一個重要主體[3]，自家庭聯產承包責任制實行后，農民家庭迅速成為集體經濟經營主體的主力軍。1983年底，97.8%的基本核算單位實行了包干到戶，涉及農戶總數的94.5%，2000年，全國實行家庭承包經營的村數為717 047個（當年匯總村民委員會數為722 745個），實行家庭承包經營的農戶為22 219.1萬戶（當年匯總農戶數為23 127.6萬戶）[1]。截至2011年底，家庭承包經營農戶為2.288億戶，比2010年底增長0.14%[4]。

第四，經營主體的新變化。隨著農村經濟體制改革的不斷深化，經營主體在原集體組織、農民家庭基礎上，相繼出現了專業大戶、農民專業合作社、龍頭企業、經營性農業服務組織等新形式，正在逐步形成家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的新型農業經營體系。僅以農民專業合作社為例，2011年底全國總數已達50.9萬個[5]，2012年3月底為55.23個[6]，到2013年3月已超過73萬個[7]。

二、當前農村集體經濟發展存在的問題

（一）政經不分、政社不分

我國當前農村集體經濟體制帶有明顯的國家社會一元結構痕跡，政府機關、自治組織、經濟組織三者黏合在一起，集體組織至今尚未完全獨立，政府與社會、經濟的關系也就沒有完全理順，政社不分、政經不分。政府機關與自治組織、經濟組織，自治組織與經濟組織也就沒有分開。

集體經濟組織是一種非獨立的、依附于農村基層政府機關和群眾自治組織而存在的經濟組織。從我國農村集體經濟的建立和發展來看，合作化時期的高級農業生產合作社是獨立的農村集體經濟組織；人民公社時期雖然政經、政社合一，但人民公社、生產大隊、生產隊分別屬于農村三級集體經濟組織的名稱，但當前的鄉鎮政府是農村基層政府機關，村委會是基層群眾自治組織，村民小組也只是基層群眾自治的細分單位，集體經濟組織成了一種非獨立的、依附于這些組織而存在的經濟組織。

鄉鎮政府作為我國農村基層政府機關，但同時還擁有集體土地和鄉辦企業等集體資產，鄉鎮級集體經濟仍然存在，鄉鎮政府實際上就是本級集體經濟的管理者，政經不分；村委會作為農村基層群眾自治組織，同樣擁有集體土地和村辦企業等集體資產，也是一級集體經濟，同時，受“強國家——弱社會”的影響，村委會還具有鄉政府派出機構的職能，成了實際上的農村基層“準政府機關”，政府、社區、經濟三者的黏合表現尤為突出，政經不分、政社不分、村治與經濟不分；村民小組是由人民公社時期的生產隊發展而來，作為農村集體經濟基層組織，是農民承包地、宅基地、自留地和自留山等農村集體土地的所有權人，同時也是農村基層群眾自治組織，農民具有社區成員和集體成員的雙重身份，村治與經濟同樣沒有分開。

因此，當前農村集體經濟管理的現行做法是由鄉、村、組干部代為行使，村委會成了三個組織、一塊牌子、一套人馬的綜合性組織，政府、社區、經濟三者沒有分開。村級集體經濟既承擔了行政、社區的職能，也承擔了行政、社區的管理和建設開支。這種做法容易導致集體生產經營活動受行政干預；集體組織的人力、物力和財力分散；集體經濟利益受損等現象的發生。

（二）經濟組織法人資格缺失

市場主體有法人和非法人之分，二者之間的權利存在很大差別，農村集體經濟組織法人資格的缺失，限制了集體組織的民事權利能力和民事行為能力。突出表現在農村集體組織不能在工商部門登記取得經營資格，也就不能獨立開展經營業務；不能在國家質量技術監督部門取得組織機構代碼證，就沒有依法參與經濟社會活動的通行證，也就不能在銀行開賬號，難以從金融部門獲得貸款，不能在稅務部門申請購買稅票等。這些都使得農村社區集體組織只能依附在其他經營主體上，只能將其資產以入股、承包、租賃等方式參與其他經營主體的經濟活動，進而成為難以壯大的“小矮人”[8]。

（三）土地產權關系模糊

對于農村土地所有權，我國法律規定是清晰的，《憲法》規定屬于集體所有，《土地管理法》進一步規定為農民集體所有。對于農村集體財產所有權，我國法律規定也是清晰的，《民法通則》規定：勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有，包括法律規定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；集體所有的財產受法律保護。十八屆三中全會《決定》雖然賦予了農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。但由于受政社不分、政經不分的影響，農村集體土地產權仍然存在模糊的事實，主要表現在以下三個方面：

一是土地產權主體模糊。首先是主體認識模糊。由于農村集體組織不獨立，依附于行政機關和群眾自治組織而存在，政經不分，容易產生土地所有權人不是集體而是國家的模糊認識。其次是行使主體模糊。由于集體組織的非獨立性，加之現行法律體系對集體土地所有權的行使主體規定也不明確，集體土地所有權由鄉村干部代為行使的做法，行使主體變得模糊。再次是主體關系模糊。農村集體經濟組織有鄉、村、組三級，它們分別擁有不同的土地所有權，三者又是一種上下級關系，而且土地產權邊界模糊，使得三者之間的關系模糊不清。

二是集體與農民之間土地產權關系模糊。集體和農民對農民的承包地、宅基地、自留地和自留山如何行使所有權，農民對集體所有的其他土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等如何行使所有權等一系列關系模糊，尚未完全厘清。

三是土地所產權不能充分行使。一方面，土地作為稀缺資源，國家對其實行嚴格的政策保護和對集體土地所有權的限制是必要的，但對集體土地所有權的限制性規定明確而具體，保護性規定相對模糊抽象，加之國家征用土地制度設計不夠細致和行政干預等原因，使得集體土地所有權得不到尊重[9]，有些土地限制政策甚至超越了限制的界線。另一方面，由于集體與農民之間土地產權關系模糊和現行的做法，使得集體和農民在土地所有權的行使上，難以充分表達所有權人意志，挫傷了農民維護土地權益的積極性，只有當集體利益受損并影響其個人利益時，才會聯合起來共同維護，如集體上訪、阻工等。

三、發展對策

（一）政經分離

政經合一，是國家社會一元結構的產物，政企分離問題，在國有企業已經解決。對于農村集體經濟的政經分離問題，在1982年《憲法》中曾經做出過規定，要求設立鄉人民政府和鄉農業合作經濟聯合組織。但是到1984年底我國基本完成由社到鄉轉變時，由于全國絕大部分農村地區已不存在集體生產經營活動，所以鄉農業合作經濟聯合組織一直沒有建立，政經和政社不分一直是農村集體經濟發展存在的一個問題。

因此，當前農村集體經濟的改革，首先應該是解決政經分離、政社分離問題，實現政府、社區、經濟三者分開。通過為農村集體經濟組織立法，使農村集體經濟組織與鄉鎮政府和村委會相分離，成為獨立的經濟組織，解決政經不分和政社不分問題，使農村集體經濟組織成為真正擁有生產經營自主權的、獨立的市場主體。

農民專業合作社雖然也是獨立的市場主體，也能解決集體經濟的獨立問題，但存在著缺陷，即只有當集體組織的所有成員統一加入同一個合作社時，原集體組織才能成為新合作社組織，問題才能得以解決。但問題是根據《農民專業合作社法》之規定，同一集體成員按自愿原則，可以加入不同的合作社，這樣原集體就仍然存在，仍然不能成為獨立的經濟組織。因此，應該在培育新型經營主體的同時，還要解決原集體組織的獨立問題。

廣東南海區所推行的社區黨組織、村（居）自治組織、集體經濟組織“五分離”的“政經分離”改革，是一個大創新，改變了原基層黨組織、自治組織和經濟組織黏合在一起的“政經不分”管理模式，標志著農村體制改革已闖入深水區，為新一輪農村體制改革提供了寶貴經驗，引起了學界的普遍關注。

（二）賦予農村集體經濟組織法人資格

通過立法或修改現有法律，賦予農村集體經濟組織合作社法人或公司法人資格，使其具有市場主體法人資格。雖然已有的《農民專業合作社法》所規定的農民專業合作社具有法人資格，現有農村集體組織也可以依法登記取得法人資格，但公司法人的集約化、專業化、組織化、社會化程度更高，應該讓較發達的農村集體經濟組織，擁有公司法人資格，成為現代企業。

比較《民法通則》之規定，集體經濟組織是具有法人條件的。一是依法成立。這不是農村集體經濟組織自身問題，而是法律規制問題。二是有必要的財產或者經費。集體組織擁有農村土地，經營性建設用地可以出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權同價，耕地的承包經營權可以抵押、擔保和入股，土地作為農業生產特殊的生產資料，當然是財產，并且在工業化、城鎮化的進程中不斷升值，除此之外，還擁有公益性與經營性等固定資產，為數不少的發達集體還擁有一定數量的經費。三是有自己的名稱、組織機構和場所。實際情況是盡管集體經濟組織不獨立但都一直保留了名稱、組織機構和場所，至于名稱和組織機構是否符合要求，則可根據新的法規重新命名和組建即可。四是能夠獨立承擔民事責任。雖然國家對土地所有權有限制性規定，但集體經營性建設用地可以入市、出讓、入股，農民的承包經營權可以入股，同時獨立承擔民事責任的能力主要取決于法人財產，不能因為部分集體經濟組織不具有，而否認所有的都不具有。

在農業經濟多種所有制結構中，集體經濟居于主體地位，引領農業經濟的發展方向；集體經濟組織還擁有農村土地，這是其他農業企業無法比較的優勢；在城鄉發展一體化的進程中，都應該賦予集體經濟組織公司法人資格。

（三）改革農村集體土地所有權，明晰土地產權關系

造成當前農村土地產權關系模糊的原因很多，如集體經濟管理體制、經營制度、土地制度、組織治理結構等，但主要是土地制度。以家庭承包經營為基礎的雙層經營制度，實現了土地所有權與使用權的分離，但在當前以土地流轉為內容的農村經濟體制改革中，土地所有權與使用權的分離，不能從根本上解決土地產權關系模糊問題，對農村土地所有權的改革，應該從所有權與使用權的內容分離轉移到所有權上，在國家、集體和農民之間重新分配所有權。

從當前農村土地產權關系來看，土地所有權屬于集體，承包地、宅基地、自留地和自留山的使用權屬于集體成員。可以抵押、擔保和入股并包含占有、使用、收益和流轉等權在內的土地經營權，實際上就是所有權。基于當前現狀，應該設立“集體土地兩極所有權”：一級所有權歸集體所有；二級所有權歸集體成員所有。

綜上所述，根據當前農村集體經濟發展現狀和存在的問題，應當采取政經分離；賦予集體經濟組織法人資格；改革農村集體土地所有權，明晰土地產權關系等相應對策，發展壯大農村集體經濟。鼓勵發展農村集體組織經濟和農民家庭經濟；鼓勵集體組織以經營性建設用地出讓、租賃、入股，發展混合所有制經濟；鼓勵農民以承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營，培育新型經營主體，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

參考文獻：

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