土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌關系探究

黃慶坤

摘 要：土地規(guī)劃與城市規(guī)劃關系著城市的進一步發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好兩者關系能夠有效促進城市的和諧進步。兩者之間概念有所不同，在實施時存在較多的問題。文章從兩者關系出發(fā)，分析了兩者之間的矛盾并提出了相應的發(fā)展措施。

關鍵詞：土地規(guī)劃；城市規(guī)劃；統(tǒng)籌

1 概述

城市發(fā)展離不開良好的規(guī)劃，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市的規(guī)劃問題得到了越來越多的關注，合理的規(guī)劃是促進城市建設協(xié)調(diào)發(fā)展和土地優(yōu)化配置的關鍵，土地規(guī)劃和城市規(guī)劃是指導土地利用和城市建設的總體綱領，這兩個規(guī)劃的依據(jù)是國民經(jīng)濟長期發(fā)展規(guī)劃，并且遵循合理利用土地和節(jié)約空間資源的指導原則。它們雖然隸屬于不同領域，但是要想真正實現(xiàn)城市的現(xiàn)代化發(fā)展，必須顧全國民經(jīng)濟的發(fā)展大局，對這兩個規(guī)劃進行合理的統(tǒng)籌，形成互利共贏、互補協(xié)調(diào)的格局。但是也應看到，在發(fā)展過程中由于多方面的原因，兩個規(guī)劃之間存在著脫節(jié)的現(xiàn)象，影響到城市的進一步發(fā)展，因此，應當立足于實際情況進行深入的思考。

2 兩種規(guī)劃的關系

2.1 基本內(nèi)容

土地規(guī)劃，是土地組織的配置與布局，利用工程、經(jīng)濟、技術等措施來對土地進行合理的開發(fā)、利用和保護，一般由各地區(qū)人民政府進行組織編制，內(nèi)容包含土地利用總體規(guī)劃及其他專項規(guī)劃，基本任務是在保護耕地的前提下，統(tǒng)籌布局用地，合理安排土地的開發(fā)和整理，實現(xiàn)土地資源的高效利用。城市規(guī)劃，由城市人民政府組織，為了實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，確定城市的規(guī)模、性質(zhì)及發(fā)展方向，對城市的布局和建設進行的部署和安排。它的任務是通過對城市的合理規(guī)劃，使城市有秩序的協(xié)調(diào)發(fā)展，獲得更好的經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益。從規(guī)劃范圍的角度來看，兩者是面與點、整體與局部的關系。土地規(guī)劃是對整個區(qū)域的規(guī)劃，城市規(guī)劃是土地規(guī)劃的一部分。

2.2 兩者矛盾分析

通過對現(xiàn)階段土地利用規(guī)劃的分析可以得知，目前經(jīng)濟的發(fā)展主要是通過農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟建設用地轉(zhuǎn)換的方式，為了保證經(jīng)濟的穩(wěn)定性，必須進行適當?shù)母乇Ｗo，保證城市發(fā)展與耕地建設的協(xié)調(diào)發(fā)展。就調(diào)查來看，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間存在較大區(qū)別。

2.2.1 規(guī)劃思路不同

土地規(guī)劃的思路是依據(jù)上一級所下達的基本農(nóng)田保護面積、耕地保有量、新增建設占用耕地面積、新增建設用地面積等指標，以供給制約和引導需求，重在剛性控制。城市規(guī)劃并沒有這種自上下達的控制指標，而是關注發(fā)展的需要，綜合分析城市的社會、經(jīng)濟、人文背景、地理、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、資源等因素，遵循市場經(jīng)濟和城市發(fā)展的客觀規(guī)律，對城市的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展目標進行設想和規(guī)劃，期間很少去關注農(nóng)田和耕地的基本保護問題。土地規(guī)劃是一種有控制的規(guī)劃，而城市規(guī)劃屬于無控規(guī)劃。而地方政府關注城市的發(fā)展規(guī)模，熱衷于城市規(guī)劃，希望將城市的規(guī)模不斷擴大，做大做強，規(guī)劃部門在利益驅(qū)使和政府的授意下也著重于城市規(guī)劃工作，這樣就導致兩者的銜接出現(xiàn)問題。

2.2.2 參數(shù)統(tǒng)計口徑不同

首先是在用地指標上，土地規(guī)劃中的人均建設用地指標包括農(nóng)村居民點用地指標和城鎮(zhèn)居民點用地指標兩部分，編制規(guī)定，為了保證耕地總量的動態(tài)平衡，建設用地的均量和總量必須符合耕地保有指標。在城市規(guī)劃中，人均建設用地的選取不考慮規(guī)劃目標年耕地保有量和耕地水平，主要依據(jù)《城市用地分類和規(guī)劃建設用地標準》。其次是人口，土地規(guī)劃中指出，城鎮(zhèn)人口是指城市和建制鎮(zhèn)建成范圍內(nèi)的人口數(shù)量，常住非農(nóng)業(yè)戶人口、集體戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口也包含在內(nèi)，流動人口除外。而城市規(guī)劃中，城市人口主要是指居住在建區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口及暫住人口（一年以上）。城市規(guī)劃中的人口范圍比較大。

2.2.3 土地分類體系不同

土地規(guī)劃的土地分類為33個三級類、10個二級類和3個一級類；城市規(guī)劃中的土地分類為73個小類，46個中類，10個大類。這兩種規(guī)劃的土地分類既有重復又有交叉。《城市用地分類》中規(guī)定，城市用地中包含有采礦用地，而國土資源廳2009年的51號文中規(guī)定，城鎮(zhèn)附近的采礦用地屬于城市和建制鎮(zhèn)用地，而城鎮(zhèn)范圍以外的區(qū)則分為采礦用地和獨立建設用地兩類。除此之外，土地規(guī)劃的用地面積量算是采用計算機GIS軟件，城市規(guī)劃中的面積量算則采用1：5000或1：10000比例尺進行圖紙上的測量，兩者的測量方法、量算誤差和基礎圖件不同，這樣就造成同一地類存在不同的面積和內(nèi)涵，相同的地類不好比較歸類。

2.2.4 法律地位不同

《城市規(guī)劃法》是城市規(guī)劃的法律保障，對城市規(guī)劃的制定、實施和責任都做了明確的規(guī)定。而在土地規(guī)劃的相關責任和約束、宏觀控制等方面，法律上并沒有充分的體現(xiàn)，所依據(jù)的《土地管理法》及實施條例只是簡單的規(guī)定了各級政府的土地規(guī)劃，對哪些土地進行控制、規(guī)劃如何實施等沒有具體的規(guī)定，法律的約束力下降。同時，在國民經(jīng)濟發(fā)展體系中，這兩種規(guī)劃屬于不同的行政主管部門，兩大部門的行政級別旗鼓相當，并有各自不同的行政管理體制，相互之間缺乏有效溝通，協(xié)調(diào)性差，脫節(jié)現(xiàn)象嚴重。同時，地方政府對兩個規(guī)劃的側(cè)重點不同，忽視城市發(fā)展的總體布局，兩個規(guī)劃之間相互脫離，影響城市現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

3 統(tǒng)籌措施

3.1 統(tǒng)籌整體思路

在工作中堅持以下原則：首先是協(xié)調(diào)規(guī)劃。規(guī)劃過程中要注意兩者的協(xié)調(diào)性，不能僅僅重視城市規(guī)劃或土在地規(guī)劃而忽視另一方。相關部門應努力做好土地規(guī)劃，服務于城市規(guī)劃，顧全城市發(fā)展的大局，關注兩者的協(xié)調(diào)關系。其次，整體規(guī)劃。兩者都是服務于城市的發(fā)展建設，在進行編制時，要從城市發(fā)展的整個大局出發(fā)，關注整體發(fā)展態(tài)勢，在把握整體方向的基礎上進行編制工作。同時，也不能忽視局部工作的展開，整體布局兩手抓。第三，多元規(guī)劃。城市的發(fā)展不應只追求經(jīng)濟效益，編制工作中應當協(xié)調(diào)好兩者，明確規(guī)劃目標，在發(fā)展經(jīng)濟的基礎上，對社會效益、環(huán)境效益和文化效益等進行總體規(guī)劃，促進多種效益的共同發(fā)展，實現(xiàn)城市的多元發(fā)展。第四，彈性規(guī)劃。兩種規(guī)劃并不是獨立存在的，會受到市場等多種因素的制約，因此編制時要注意保留足夠的空間適應因素的變動，根據(jù)時間、地點、環(huán)境的變動進行及時的調(diào)整。

3.2 完善規(guī)劃體系

以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)開展編制工作，在區(qū)域的層次上進行發(fā)展水平和規(guī)模、城鎮(zhèn)規(guī)模與布局、體系規(guī)劃、土地利用與工業(yè)發(fā)展、城市化的安排工作，注意城市用地規(guī)模問題的科學研究。

3.3 統(tǒng)一參數(shù)和標準

加強兩者之間的銜接，在編制過程中使用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)和標準，充分利用城市土地定級估價資料和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查資料；用地分類標準統(tǒng)一，利用全國土地分類標準，以有效避免沖突。

4 結(jié)束語

綜上所述，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間存在著較多的不同之處，但是，從城市的可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，兩者之間是可以統(tǒng)籌的，兩者之間存在著互補關系，土地規(guī)劃離不開城市規(guī)劃，同樣的城市規(guī)劃也必須以土地規(guī)劃為坐標。因此，不論是在發(fā)展途徑、發(fā)展思路還是創(chuàng)新上，兩者都要進行有效地改革，共同納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃中去，共同兼顧兩者關系，在推動城市經(jīng)濟發(fā)展繁榮的同時，促進文化、環(huán)境等的協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻

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