網絡環境下公民參與公共政策制定的問題研究

伍慧華

[摘要]公民參與是公民涉足公共領域，了解公共事務，影響公共政策的基本途徑。網絡憑借其開放性、交互性、低門檻等先天性優勢，逐漸成為公民參與的新載體。其在改善參與手段的單一性，提高參與主體的主動性，擴大參與的影響力等方面發揮了積極作用。然而公民網絡參與一旦偏離公共政策的價值規范，就會造成參與的無序性、極群化、非代表性等新問題。從政府和公民兩個層次出發，通過法律和道德等路徑綜合加以規范，實現網絡環境下公民參與公共政策制定的制度化和規范化。

[關鍵詞]公共政策；網絡；公民參與；公民網絡參與

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.071

公共政策的制定過程是政府與公民相互交流的過程。公共政策的合法性就來源于公民對其認同和接受程度。因此，公民參與就成為政治社會生活中不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必須面對的參與群體。公共管理者對公民參與行動的任何回避和無視態度都是不現實的。公民參與必然深度地影響甚至改變公共管理者制定和從事管理的方式。網絡環境下公民參與公共政策制定是指公民借助網絡信息技術表達自己的意見主張和利益訴求，參與公共政策制定過程以達到影響公共政策的目的的一種政治行為。在信息科技高度發達的時代，網絡已經成為了公民參與公共事務的新工具，是公民參政的基本載體。網絡也是對立統一的矛盾體，帶來積極影響的同時，也會產生一定的負面效應。

1 網絡對公民參與公共政策制定的積極影響

第一，網絡的自由開放的特質與公民參與的價值追求相契合。網絡是一個自由開放的系統，人人都可以是信息的消費者和制造者。在網絡上，人們可以獨立地發表和傳播自己的言論，而較少地受到外部因素的干擾。網絡這個“自由的信息公社”，向社會公眾提供了一個突破時間和空間限制的話語平臺，人們可以充分自由地表達正當的利益訴求。公民通過網絡參與影響公共政策的制定，有利于增強公民的政治效能感，提高參與主體的積極性。

第二，網絡使用的低門檻降低了公民參與的成本，同時網絡的交互性符合公民參與的互動需求。公民參與不僅僅滿足于利益訴求的表達，而是期望通過與公共管理者的互動，影響公共政策的制定。網絡成為了公民和政府之間有效溝通的橋梁。一方面，網絡的終端用戶可以成為公共政策制定過程中的信息源，即公民的意見通過網絡匯集成意見群輸入政策系統，對政府公共決策施加影響；另一方面，政府的決策機構對各種意見進行整合處理輸出反饋信息。雙方的良性互動有利于增強公共政策的民主化程度。

第三，網絡所蘊含的影響力滿足了公民參與的政治目的。網絡是無中心、多信息源的分散式結構。網絡改變了傳統信息逐級傳遞形式，形成了扁平化信息傳遞結構，有助于信息的廣泛傳播。根據信息充裕定理，掌握信息的人數越多，那么信息的影響力就越大。信息通過網絡的傳播能夠產生巨大的社會影響力。網絡公民參與的政治目的是影響公共政策的制定，網絡傳播帶來的影響力正是實現參與目的的強大動力。

2 網絡對公民參與公共政策制定的消極影響

數字化世界是一片嶄新的疆土，可以釋放出難以形容的產量。但它也可能成為恐怖主義和江湖巨騙的工具或者是彌天大謊和惡意中傷的大本營。網絡的虛擬性在強化參與主體權利認知的同時，稀釋了主體的責任意識，去責任化的公民網絡參與對公共政策制定產生了消極影響。

第一，網絡放大了公民參與中的情緒化、非理性因素，導致公民網絡參與的無序性，最終擾亂公共政策制定的秩序。網絡是無中心、無邊界的信息傳播平臺。公民在網上可以充分享受信息自由權，這種自由權包括獲取信息的自由和發布信息的自由。公民參與公共政策的制定是出于對自我利益關注的熱情，缺乏完全的理性思考，其中就包含一些即時的情緒反應。公民可以通過網絡輕易地向社會公眾擴散這種情緒化表達。在“網絡圍觀”的過程中，同質的情緒互相感染，呈現出不斷膨脹的趨勢，從而形成一股輿論傾向。正當的利益訴求逐漸退化為情緒上的宣泄，謾罵指責披上參政議政的權利外衣，擾亂了公民參與秩序，阻礙了公共政策制定的正常進程。

第二，網絡加劇參與主體的極端化趨勢。群體極化是指團體成員一開始既有某些偏見，在商議后，人們朝偏向的方向繼續移動，最后形成極端的觀點。公民在參與公共政策制定的過程中，絕不是完全客觀中立的。根據邁爾斯法則：“位置決定立場”，人們的價值觀在很大程度上取決于其所處的社會地位。社會在發展的過程中出現分化，形成若干利益階層。公民參與公共政策制定過程具有各自不同的利益傾向性 ，網絡使利益的表達和聚合更加自由，一些具有相同興趣愛好或意識形態的公民進行交流和組織變得簡單，因此網絡強化了不同階層之間的利益邊界。人們的歸屬意識驅使其加入“自己”的群體，對內各成員自發地形成統一的利益訴求，對外采取集體行動擴大本群體在公共政策制定過程中的影響力，最終保護自身利益不受損害。不同利益群體之間的相互競爭，都會強化自身狹隘的信念、態度，從而導致“群體極化”現象。

第三，網絡參與加大了主體間的不平等，產生“數字鴻溝”，削弱了公共政策的代表性。數字鴻溝是指不同的主體在電信產品和服務上的差距。據2013年7月發布的第32次中國互聯網發展狀況統計報告顯示，我國的互聯網普及率僅為44.1﹪，總體比例仍然不高。這也表明網絡技術依然掌握在少數人手中，在技術層面造成了人們獲取和利用信息的不平等；就網絡參與主體，參與公共政策制定積極性較高的人群呈現出以中青年為主，教育程度普遍較高，中等收入階層較為活躍等特點。網絡的話語權由受教育程度較高，掌握了網絡技術的少數人控制。正如提姆·魯克所說：“數字鴻溝把整個社會劃分為信息的富有者和信息的貧困者，信息的所有者和信息的非所有者，以及第一世界和第三世界。”網絡技術限制了網絡參與的主體范圍，是讓少數信息的富裕者替代大多數信息的貧困者參與公共政策的討論和決策，從而削弱公共政策的代表性。

3 改善網絡環境下公民參與公共政策制定狀況的對策

網絡環境的無過濾狀態，以及網絡輿論信息的非理性因素，不負責任的膨脹傾向，很容易使公共政策制定者造成主觀上的偏差，使得正常的民意表達不能得到應有的重視和采納。應當從政府和公眾層面，綜合運用法律和道德等手段規范公民網絡參與。

3.1 政府層面

第一，加強信息網絡的基礎建設，加快網絡脫貧進程，跨越“數字鴻溝”。網絡基礎設施是實現公民網絡參與的基本物質條件。政府應當增加網絡建設方面的財政預算，將非網絡區域納入規劃，完善我國的網絡體系，擴大網絡的輻射區域，從而加快整個社會的信息化進程。加強硬件建設的同時，在關注網絡使用者的素質提升。通過宣傳教育培訓，讓眾多的信息貧困者掌握網絡技術，增強利用信息資源的能力，進而改變少數人參與制定公共政策的狀況，彌合“數字鴻溝”，體現公共政策的公共性價值取向。

第二，完善相關的配套政策法規，實現公民網絡參與的制度化和規范化。我國政府已經頒布實施了一系列相關的法規條例，但是隨著網絡的快速發展，有些條文規定滯后于現實的需要，認定過于原則和籠統，缺乏可操作性。完善相關的配套政策法規是當務之急，明確公民網絡參與的權利內容和范圍，同時規定其所應履行的義務，做到權利和義務相統一。公民應當在法律規定的范圍內進行網絡參與，違反法律的禁止性規范，就必須承擔相應地法律責任。通過構建健康文明、合法有序的網絡制度環境，將公民網絡參與納入制度化參與的框架，從而保障公民網絡參與的有序性。

第三，將網絡渠道和傳統渠道相結合，建立開放性的政策制定系統。制定公共政策是政府與社會公眾相互作用的過程。公民通過政治參與表達利益主張，政府則分析處理信息并向公眾作出反饋，雙方通過信息和能量的交換達到政治系統的動態平衡。網絡開辟了公民參與的新路徑，逐漸成為公共政策信息輸入的強勢來源。但是公民網絡參與并不是制定公共政策的決定性程序，其中的非理性、極群化等消極因素破壞了公共政策的常規制定程序。政府在鼓勵公眾運用網絡參與方式的同時，可以與傳統方式相結合。政府將公民網絡參與作為政策制定的基礎性階段，整合分類網絡平臺上的代表性意見，并把具有部分代表性的利益主張逐次升級到座談會、聽證會等程序進行論證。通過傳統渠道和網絡渠道的有機結合，全面搜集公共政策制定所需的材料，充分體現公共政策的公共性。

3.2 公眾層面

第一，強化自身的權利意識。在傳統的信息傳播方式下，人們對于自己的權利主體角色認識不夠，往往是被動地接受公共政策。這種單向的公共政策制定過程不能充分地體現社會公共利益。人們可以借助網絡充分地表達自身的利益訴求。在網絡環境下，人們應當端正自己的社會主人翁的地位，提高自身的媒介素養，積極行使政治參與的權利，尋求與公共政策制定者的有效溝通，從而實現公共政策的科學化、民主化。

第二，培養責任意識，自覺遵守網絡法律和倫理規范。公民的利益要求能夠經網絡發送進入政策系統，從而實現與政府的雙向交流。然而網絡的虛擬性在強化參與主體權利認知的同時，稀釋了主體的責任意識。人們傾向于情緒化表達，這就容易造成參與秩序的混亂無序，導致公共政策制定的低效率。任何權利都是有邊界的，因此公民通過網絡參與公共政策制定的過程中，應當樹立網絡責任意識，自覺遵守網絡法律和倫理規范，形成制度化、規范化的公民網絡參與，實現公共政策的科學化、民主化。

“技術的變遷或進步雖然并不直接導致社會結構的變化，但卻構成了社會結構變遷的前提條件……技術的進步使得某些特別的制度形式在技術上有了可能，如現代民主制度以通信技術的發展為其前提，沒有其進步，在一個大國實行民主是不可想象的。”網絡已經成為現代社會的不可或缺的一部分，公民網絡參與是公民參與公共政策制定的新形式。借助“網絡”這個平臺，積極發揮網絡參與的優勢，同時通過制度和網絡倫理體系限制網絡參與的負面效應，探索出網絡環境下政府治理新模式。

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