政府信息共享中的個人信息保護

徐爭

摘要：為了提高行政效率，也為了促使決策的科學、合理，政府信息共享這一手段被越來越廣泛的重視和運用，并隨著技術的進步得到了進一步的發展。在政府信息共享給政府帶來便利給公民帶來實惠的同時，也給個人信息保護也帶來了風險。在信息共享的各個環節，增加了信息被泄露和濫用的可能。本文試從政府信息共享的相關概念出發，分析實踐中出現的問題及原因，探討政府信息共享與個人信息保護的關系，以及在政府信息共享中實現個人信息保護的路徑。

關鍵詞：政府信息 政府信息共享 個人信息保護 路徑

中圖分類號：D08 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）10（a）-0000-00

政府信息共享在我國迅速發展，并隨著技術的進步得到進一步的深化。政府信息共享對于提高行政效率，促進決策的科學和合理起到了重要的作用。政府部門收集和共享各領域的相關信息，為自己履行職責提供依據和支撐，同時，公民也從合理、科學的決策有有效率的行政中得到了實惠。但是，我們也應當看到，在信息共享的過程中，因為相關法律不完善、相關制度不健全等原因，出現了政府信息共享不利個人信息保護的情況。一些個人信息被重復收集、過度利用，還出現了信息泄露等情形，影響了信息主體的生活。那么，如何在政府信息共享中體現對個人信息的保護，如何實現二者的平衡呢？本文試從相關概念出發，分析政府信息共享實踐中出現的個人信息保護不力的表現及原因，以尋求在信息共享中實現個人信息保護的途徑。

1 政府信息共享

1.1政府信息

《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條：“政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”根據法條，政府信息包括行政機關在履行職責過程中所收集、產生、保存的所有信息。既包括公司、企業等法人信息，又包括公民個人的信息。行政機關通過收集信息，一方面以此為依據履行職責，提供服務，一方面以這些信息為參考，作出行政指導和其它相關行政決定。可以說，行政機關履行職責不可缺少必要的信息，政府信息對依法行政、合理行政都有重要的作用。

1.2政府信息共享

每個行政機關在履行職責的過程中都能收集到各種信息。各個行政機關所需要的信息可能有交叉和重合，重復收集一方面會導致行政機關效率的下降和行政成本的增加，另一方面也會給引起被收集信息的主體的反感。同時，不同的行政機關術業有專攻，在各自為政的情況下，會導致信息收集不全面，從而影響決策的作出和政策的制定。為了提高行政效率、節約行政成本，更為了獲得全面、充分的資料作出合理的決策，政府信息共享就成為了一個很有效的措施。

政府信息共享是指信息在政府部門間的流動。[1]對于“政府信息共享”這一概念，有不同的界定，而基于不同的界定，“政府信息共享”所包括的主體和內容也不盡相同。本文意在探討行政機關間的信息共享，取最狹義概念。本文所指的信息共享的主體僅指行政機關，共享的范圍僅指信息在行政機關內部的流動，不包括信息公開等對外內容。

2 政府信息共享中個人信息保護不利的表現及原因

全國各地都陸續進行了政府信息共享的嘗試，經過十多年的建設，我國的政府信息共享建設也已初見成效。但是，在建設政府信息共享的過程中也出現了一些問題，對個人信息保護不利就是其中之一。在為政府信息共享建立的制度中較少涉及個人信息保護規則，實踐中，在對個人信息的收集、傳遞、儲存、利用的過程中，出現了以下一些問題。

2.1表現

2.1.1信息的內容

政府信息共享中“信息”所包含的范圍沒有明確的規定和限制，因此收集信息的廣度和深度不統一、有限制，在個人信息領域，對于哪些信息可以收集，哪些信息可以共享沒有明確規定。這會導致一些不應被收集和共享的信息被不合理的納入到共享的范圍，或者一些只應在小范圍、用于特定用途的信息被更大范圍的共享，不利于個人信息、個人隱私的保護。

2.1.2信息的收集

信息收集的權責劃分不明確，一方面，掌握信息的部門不愿意共享資源，導致信息的重復收集，加大了信息泄露的風險；另一方面，收集主體的眾多又導致沒有具體的部門對所收集的信息負責，存在信息不準確的情況，從而對信息主體產生不利的影響。

2.1.3信息的管理和儲存

大量信息要安全的集中、安全儲存，一方面依賴先進的技術支持，要通過嚴密的系統設計安全儲存信息；另一方面，在技術之外，人的管理也非常重要。但是，因為現行制度較為缺乏對管理者責任的規定，從而存在管理疏漏的可能，導致個人信息處于一個危險的境地。

2.2原因

2.2.1政府信息共享方面法律的不完備

政府信息共享相關的法律不全面、不具體，多為原則性、抽象的條款，缺乏具體的規定和措施。第一，在“信息”的內涵沒有明確，哪些信息應當被收集和共享不明確；第二，權責不明確，哪些機關承擔收集和更新信息的責任，由誰負責信息的管理和儲存以及未履行職責的行政機關應當承擔什么責任都沒有完整、細致的規定；第三，在共享機制的構建和選擇上沒有具體的程序設計，對于如何共享信息、更新信息沒有可操作性的規定；第四，欠缺對個人信息保護和被收集信息的主體的權利的規定，難以從信息主體的角度進行監督和制約。

2.2.2個人信息保護方面的法律不健全

沒有全國范圍內、效力較高的、規定全面的個人信息保護法，不能從個人信息保護的法律法規中尋找到相關的法律支持。

關于個人信息保護，主要通過隱私權保護的方式進行，沒有專門的立法，零星規定散見于《互聯網電子服務管理規定》《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定實施辦法》《關于加強網絡信息保護的決定》《信息安全技術 公共及商用服務信息系統個人信息保護指南》等法律規定和文件中，且主要集中在互聯網領域，位階較低。難以對政府信息共享中的個人信息保護提供有針對性的、全面具體的保護。

2.2.3組織體制的特點

縱向上，上下級之間逐級上報，層級越多，信息傳遞的中間階段越多，時間越長，信息泄露的風險增大，信息的準確度下降。我國行政層級是中央-省-縣市-鄉鎮四級，實踐中逐步形成了中央-省-地市-縣市-鄉鎮五級，加上一些副省級、副地級市，行政層級長達六級。[2]中央和鄉鎮難以直接溝通，必須通過中間管理層進行逐級上情下達和下情上呈，中間經過的層級越多，信息傳遞的速度越慢，信息被過濾和扭曲的可能性就越大。[3]

橫向上，各行政機關職能分工，出于部門利益的考量，又缺乏相關制度的制約和可得利益的刺激，可能會出現各自為政的局面，導致信息共享不暢，出現重復收集、多頭管理，甚至無人管理的情況。

3 政府信息共享中個人信息保護的實現路徑

要實現信息共享過程中對個人信息的保護，首先要厘清個人信息保護與政府信息共享之間的關系。政府信息共享與個人信息保護之間并非非此即彼的對立關系，通過政府信息共享，能避免信息被重復收集，避免無人管理、多頭管理，降低了信息被過分共享和泄露的風險，同時，通過政府信息共享，個人信息在各部門間得以流動，實現了對個人信息的合理利用。相對的，個人信息保護也能降低信息主體的疑慮，幫助政府獲得需要的信息，推動信息共享制度的完善和深化。問題的關鍵是如何在政府信息共享的同時實現個人信息的保護，如何實現二者的平衡。筆者認為可以先從以下幾方面入手：

3.1完善相關立法

3.1.1建立和完善個人信息保護相關立法

我國在法律層級上沒有專門的個人信息保護法律，涉及到個人信息保護內容的法律也較少，規定也不具體，在信息技術飛速發展，個人信息屢被侵犯的情況下，很難切實保障信息主體的權利，進行專門立法具有必要性和緊迫性。要通過個人信息保護的專門立法確立個人在個人信息保護中的權利和救濟渠道，確立個人信息保護的基本原則，設立共享原則、規則和范圍，指導具體領域中相關個人信息保護制度和規則的設立。

3.1.2建立和完善政府信息共享的立法

第一，明確可共享的信息的內涵及可共享的范圍。明確“信息”的范圍，確定哪些信息是應當共享的信息，哪些是可以共享的信息。同時，根據每種信息涉及個人隱私的程度，對此種個人信息可供共享的范圍作出限制。以此防止對個人信息的過分收集和利用。例如《廣東省政務信息資源共享管理試行辦法》就將政務信息資源根據保密級別、需要性、共享能力等因素，分為槍支共享類、條件共享類和不予共享類，就是很好的示范。

第二，明確責任主體，厘清權責關系，建立追究機制。一是，對各類信息由誰收集、更新和共享進行明確；二是，對共享和儲存由誰負責管理進行明確；三是，對各主體不能完成職責應當承擔的法律責任進行規定；四是，設立追責機制，對不履行職責的主體追責。這樣，通過對各環節責任主體的明確，以及相應追究機制的規定，制約行政機關，以達到保護個人信息的目的。

第三，賦予信息主體權利，確立相關原則。在目前的實踐中，地方關于政府信息共享的法律法規賦予了信息主體一定的權利，但是范圍很窄，常見的為查詢權和更正權。應當同一立法，除了查詢權和更正權之外，還應當賦予信息主體知情同意權、提出異議的權利、申請刪除的權利、獲得救濟的權利，并建立相關的監督和救濟機制，切實保障信息主體能行使權利。

第四，明確主管機關及責任。從我國的實際來看，國家信息化領導小組是我國電子政務的主管部門。可以授權其監督和檢查行政機關信息共享的過程，并對過程中的相關問題（如哪些信息要共享、共享范圍大小、選用的共享程序等）進行解釋，同時對信息共享的整個過程進行部門間的協調。還可以賦予其對政府機構與信息主體間的糾紛裁決權等等。

3.2建立科學的政府信息共享機制

第一，具體設計政府信息共享制度，做出具體的，具有可操作性的制度設計。現行的有關政府信息共享的法律規定缺乏具體規定，不既有可操作性，例如《證券法》第185條規定國務院證券監督管理機構應當與國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制，《稅收征收管理法實施細則》規定地方各級人民政府應當積極支持稅務系統信息化建設并組織有關部門實現相關信息的共享等。這樣的規定只能體現原則和理念，無法切實落到實處。要確實建立更加有效的信息共享程序，必須有統一、詳實、科學、細節的制度設計，通過有效的共享機制的建立，規范政府對個人信息的使用。

第二，重構政府信息共享的組織體制。在共享程序的選擇上，要設計打破不同部門之間的“壁壘”的程序，同時考慮縱向共享中逐級上報可能帶來的效率的損失。從橫向上來說，要設計可以提供橫向共享的程序和平臺，為相關應當提供共享信息的機構設計一定的激勵機制，調動其共享的積極性，以實現打破“壁壘”的目的；從縱向上來說，可以綜合考慮共享平臺統一調度的方式使信息快速流通，還可以綜合信息的重要程度、需要的緊迫程度等，作出不同的程序安排。

3.3社會監督

社會監督也是一種強大的力量。社會團體、新聞媒體和普通公民可以監督政府對于信息的共享和利用，通過社會輿論的力量促進政府信息共享中的個人信息保護。

4 小結

科學、完善的政府信息共享既是對個人信息的合理利用，更能促進對個人信息的保護，相對的，保護個人信息也能推動政府信息信息共享制度的進步，推動信息共享的深化。二者實際上密切聯系，并且相互促進。相信通過完善立法、建立相關制度、明確權責等措施，能夠促進政府信息共享中個人信息保護的實現，既為依法行政、合理行政提供支撐，又使公民的權利得到切實的保護。

參考文獻：

[1] 關鍵.論我國政府信息共享機制的組建[J].行政論壇，2011（3）.

[2] 胡建淼、高知鳴.我國政府信息共享的現狀、困境和出路——以行政法學為視角[J].浙江大學學報，2012（3）.

[3] 石紅心.治理、信息與行政公開[J].中外法學，2003（1）.

[4]周漢華.個人信息保護前沿問題研究[C].法律出版社，2006.

[5]陳傳夫、劉雅琦.公共部門信息增值利用中的個人信息保護[J].情報科學，2010（10）.

[6]李宇.網絡時代政府信息資源共享瓶頸因素分析[J].背景行政學院學報，2014（3）.