淺析新時(shí)期財(cái)政監(jiān)督管理的問(wèn)題與對(duì)策

劉慶華

摘要：十八屆三中全會(huì)全面提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，財(cái)政監(jiān)督作為國(guó)家治理體系中的重要因素更是被賦予神圣的歷史使命，更要顯示出巨大的監(jiān)督效應(yīng)。文章通過(guò)分析財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐過(guò)程中現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，并進(jìn)行相應(yīng)的因素分析，進(jìn)而從建立健全法律法規(guī)、強(qiáng)化監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)、協(xié)調(diào)監(jiān)督組織架構(gòu)、提升內(nèi)部控制監(jiān)督等四個(gè)角度出發(fā)，對(duì)進(jìn)一步完善和充實(shí)財(cái)政監(jiān)督工作提出相應(yīng)的解決方案，以期進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，以發(fā)揮最大限度的監(jiān)督效用。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期；財(cái)政監(jiān)督；對(duì)策

建立現(xiàn)代財(cái)政制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要有中央的頂層設(shè)計(jì)，又需要地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)一步一步地落實(shí)、反饋、完善和修正。財(cái)政監(jiān)督工作在現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中具有不可或缺的重要作用。目前，我國(guó)多年來(lái)持續(xù)的高速發(fā)展出現(xiàn)一定程度的放緩趨勢(shì)，國(guó)家的財(cái)政收入增速不斷呈下降趨勢(shì)，GDP不再成為國(guó)家政府衡量發(fā)展與否的重要指標(biāo)，而保障和改善民生成為國(guó)家政府工作的重要價(jià)值取向，繼而財(cái)政部門(mén)的服務(wù)對(duì)象和分配領(lǐng)域都相應(yīng)發(fā)生著質(zhì)的變化，使得當(dāng)前財(cái)政不斷邁向過(guò)緊日子，這就越發(fā)顯現(xiàn)出進(jìn)一步深化財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)的急迫性。

一、財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題

（一）制度設(shè)置不健全

財(cái)政監(jiān)督工作所涉及法律體系包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和法規(guī)性文件等?，F(xiàn)行我國(guó)的法律法規(guī)中，與財(cái)政監(jiān)督職能有可以稱(chēng)得上一類(lèi)有審計(jì)部門(mén)的審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，除此之外，我國(guó)還沒(méi)有一部真正可以規(guī)范財(cái)政監(jiān)督的法律或者法規(guī)，這就導(dǎo)致了在財(cái)政執(zhí)法過(guò)程中財(cái)政部門(mén)的嚴(yán)肅性不高，處罰的力度不大的現(xiàn)象出現(xiàn)。目前，我國(guó)出臺(tái)的財(cái)政監(jiān)督規(guī)章制度大多為不正式的規(guī)范性文件或者地方性法規(guī)，這就在一定程度上影響了財(cái)政部門(mén)執(zhí)法的權(quán)威性和有效性。

（二）人員素質(zhì)達(dá)不到監(jiān)督要求

從現(xiàn)行的財(cái)政監(jiān)督方式方法上來(lái)看，大多數(shù)財(cái)政監(jiān)督仍然停留在賬簿與實(shí)物、明細(xì)賬和總賬等對(duì)比與核對(duì)，大量人力和物力都被投放于原始繁重的手工檢查中，只是注重原始單據(jù)的獲得是否合法合規(guī)，突擊專(zhuān)項(xiàng)檢查的多，日常監(jiān)督的少；單一事項(xiàng)或某個(gè)專(zhuān)項(xiàng)檢查多，全方位監(jiān)控跟蹤少；財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)收入檢查較多，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支出監(jiān)督則較少。財(cái)政監(jiān)督的全過(guò)程應(yīng)該包括事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督，但現(xiàn)行的做法大多數(shù)是采取事后突擊檢查的多，不能從源頭上發(fā)現(xiàn)和糾正財(cái)政領(lǐng)域的違規(guī)、績(jī)效較低等問(wèn)題，往往最后給國(guó)家或者人民群眾帶來(lái)不可挽回的損失。熟練掌握與財(cái)政監(jiān)督相關(guān)的法律和法規(guī)，是財(cái)政監(jiān)督部門(mén)執(zhí)法人員檢查、發(fā)現(xiàn)被檢查單位是否違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為問(wèn)題的定性依據(jù)，也是處理違規(guī)問(wèn)題的基礎(chǔ)前提。

（三）監(jiān)督方法自身存在局限性

自從2012年以來(lái)，財(cái)政資金專(zhuān)項(xiàng)檢查均以資金、憑證、賬簿和財(cái)務(wù)報(bào)表為主要檢查資料，缺乏專(zhuān)項(xiàng)資金與項(xiàng)目、賬簿與賬簿、賬簿與財(cái)務(wù)報(bào)表、單位與單位之間的全方位比較分析，缺乏橫向比較分析和縱向比較分析，缺乏深入被檢查單位之間的徹底式分析，更缺乏深入被檢查單位的諸如“小金庫(kù)”這些敏感地帶的徹底式分析，也就造成財(cái)政監(jiān)督的深度不夠，延伸能力缺乏。

（四）財(cái)政監(jiān)督內(nèi)部控制缺失

作為財(cái)政監(jiān)督第一道防線，當(dāng)前在財(cái)政監(jiān)督內(nèi)部控制中的復(fù)雜性和重要性尚未得到國(guó)家主要部門(mén)的充分認(rèn)識(shí)和認(rèn)可，國(guó)家層面目前只是有一部法律進(jìn)行理論指導(dǎo)和執(zhí)行約束，省、市就鮮有針對(duì)財(cái)政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督的法規(guī)，各部門(mén)由于缺乏財(cái)政監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)管職能，導(dǎo)致財(cái)政系統(tǒng)自身也會(huì)出現(xiàn)違規(guī)的現(xiàn)象出現(xiàn)。第一方面，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)執(zhí)法需要事先掌握被檢查單位的工作信息，形成一整套的檢查方案，由于財(cái)政工作政策性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)明顯，財(cái)政監(jiān)督各部門(mén)之間形成不外傳的信息壁壘，內(nèi)部也難以達(dá)成共識(shí)。另一方面，財(cái)政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為本單位領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部部門(mén)，部門(mén)成員的職務(wù)調(diào)整和變動(dòng)都不同程度受制于自己的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，成為干擾內(nèi)部監(jiān)督獨(dú)立客觀的重要因素。

二、財(cái)政監(jiān)督的影響因素分析

（一）制度設(shè)置

制度設(shè)置的合理與否直接影響到財(cái)政監(jiān)督是否發(fā)揮最大限度的監(jiān)督作用。 法律法規(guī)的不完善就會(huì)造成財(cái)政監(jiān)督的制約性，起不到應(yīng)有的督促改善作用。被檢查部門(mén)的負(fù)責(zé)人或者財(cái)務(wù)主管財(cái)政普法意識(shí)較為薄弱，造成部分明令禁止的財(cái)經(jīng)紀(jì)律無(wú)法有效監(jiān)督，甚至出現(xiàn)違規(guī)的現(xiàn)象發(fā)生?，F(xiàn)時(shí)由于地級(jí)市在具體執(zhí)行規(guī)定上存在不同之處，或多或少影響了財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行的連續(xù)性和穩(wěn)定性。財(cái)政部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中有時(shí)存在其他利益集團(tuán)的干擾，因而在執(zhí)法過(guò)程中存在隨意調(diào)整監(jiān)督的范圍和處罰力度，進(jìn)一步干擾了監(jiān)督的可行性。

（二）人員素質(zhì)

人員素質(zhì)的參差不齊是影響財(cái)政監(jiān)督的重要因素。財(cái)政監(jiān)督人員的素質(zhì)主要表現(xiàn)在職業(yè)道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)素質(zhì)兩個(gè)方面?，F(xiàn)行的財(cái)政監(jiān)督過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)的執(zhí)法者大多表現(xiàn)為這兩方面的素質(zhì)有待進(jìn)一步提高和完善。第一方面，職業(yè)道德素質(zhì)有待進(jìn)一步提高方面主要表現(xiàn)為財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行者職業(yè)道德部分缺失，部分執(zhí)法者在某種特定情況下不能自我約束，直接影響財(cái)政監(jiān)督的客觀公正。第二方面，業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高方面主要表現(xiàn)為財(cái)務(wù)監(jiān)督知識(shí)后續(xù)教育較少，相關(guān)的職業(yè)培訓(xùn)不多，對(duì)現(xiàn)代化信息技術(shù)掌握不夠，相關(guān)法律知識(shí)有待進(jìn)一步提高和完善；這兩方面的素質(zhì)都是直接或者間接影響財(cái)政監(jiān)督檢查人員在執(zhí)行過(guò)程中是否公平、公正、公開(kāi)這兩個(gè)方面的素質(zhì)。

（三）監(jiān)督方法

監(jiān)督方法措施是影響財(cái)政監(jiān)督的重要手段。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的主要職能是核算與監(jiān)督，財(cái)政部門(mén)在日常工作中主要是核算和監(jiān)督中央部門(mén)在資金使用過(guò)程中是否存在違法和違規(guī)，同時(shí)也要盡自己最大限度地分配與支配財(cái)政資金的使用，做好國(guó)庫(kù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移功能；這樣就造成財(cái)政監(jiān)督部門(mén)在實(shí)施過(guò)程中缺乏強(qiáng)制性，無(wú)法以行政強(qiáng)制手段迫使被檢查單位提供有效憑證、賬簿和財(cái)務(wù)報(bào)表，無(wú)法強(qiáng)制被檢查對(duì)象依法依規(guī)進(jìn)行整改落實(shí)。財(cái)政部門(mén)作為財(cái)政監(jiān)督的各大部門(mén)之首，對(duì)所發(fā)現(xiàn)的信息與存在問(wèn)題往往只是強(qiáng)化內(nèi)部解決與消化，而沒(méi)有進(jìn)一步將此信息通報(bào)審計(jì)或者監(jiān)察部門(mén)，以求信息共享。

（四）內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是影響財(cái)政監(jiān)督的制約因素。第一方面，有責(zé)任心的財(cái)政監(jiān)督檢查人員很難找到，這些監(jiān)督檢查人員既要熟悉分管財(cái)政資金分配和管理的業(yè)務(wù)，又要掌握變動(dòng)頻繁的電子信息技術(shù)，還必須對(duì)國(guó)家和財(cái)政部新出臺(tái)的法律法規(guī)和遇到的新問(wèn)題及時(shí)接受后續(xù)教育和進(jìn)修；另一方面，由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)較慢，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)往往與其他財(cái)政部門(mén)不得不合署辦公，進(jìn)而影響運(yùn)行能力，質(zhì)量也大打折扣。

三、提高財(cái)政監(jiān)督的對(duì)策思考

（一）建立健全法律法規(guī)，為財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)

進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到建立健全法律法規(guī)是財(cái)政監(jiān)督工作的重中之重，既可以考慮制訂全國(guó)通行的財(cái)政監(jiān)督法律和法規(guī)，用以規(guī)范監(jiān)督的法律依據(jù)，進(jìn)一步明確財(cái)政監(jiān)督的全方位內(nèi)容；也可以在剛剛修訂將要2015年1月實(shí)施的新《預(yù)算法》中增加體現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的條例以及實(shí)施辦法的補(bǔ)充版本，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的法律地位。另一方面，在制訂與實(shí)施過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)可以進(jìn)一步協(xié)調(diào)審計(jì)署和司法部門(mén)之間的聯(lián)系與溝通，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法力度和執(zhí)法主體，加強(qiáng)對(duì)被檢查單位的執(zhí)行力度，將執(zhí)法真正發(fā)揮到最大限度作用，建立移送案件和聯(lián)合辦案制度，把對(duì)被檢查單位的處罰和對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處理措施，由簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的經(jīng)濟(jì)處罰這方面進(jìn)而轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)處罰、行政制裁和信息披露等三者相結(jié)合的辦案措施，使財(cái)政監(jiān)督真正起到示范教育作用和震懾作用。

（二）強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)機(jī)制和隊(duì)伍建設(shè)，為財(cái)政監(jiān)督創(chuàng)造條件

進(jìn)一步深化財(cái)政監(jiān)督檢查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)檢查人員意識(shí)責(zé)任感，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查人員的計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的能力的后續(xù)培訓(xùn)，以求滿(mǎn)足信息數(shù)據(jù)化的需要，提高財(cái)政監(jiān)督工作的質(zhì)量和效率，并在信息系統(tǒng)積累方面有所建樹(shù)。加快財(cái)政監(jiān)督計(jì)算機(jī)以及網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)發(fā)與利用，可以借鑒審計(jì)署、國(guó)稅總局等部門(mén)的成功監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的特殊用途、內(nèi)部審計(jì)和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量等專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，協(xié)同國(guó)內(nèi)外在財(cái)政監(jiān)督方面有成功經(jīng)驗(yàn)的大專(zhuān)科研院校共同開(kāi)發(fā)運(yùn)用財(cái)政監(jiān)督檢查軟件，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)分析、采納、預(yù)警全過(guò)程信息化，解決好計(jì)算機(jī)輔助檢查與傳統(tǒng)檢查的有機(jī)結(jié)合，提高財(cái)政監(jiān)督信息化水平。另一方面，采取形式多樣的監(jiān)管措施，從以前的事后監(jiān)管為主，變成事前、事中、事后全方位監(jiān)管，變以前的被動(dòng)方式為主動(dòng)積極配合方式，積極配合與支持財(cái)政監(jiān)督小組落實(shí)工作，提高財(cái)政監(jiān)督手段高效化。同時(shí)要充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)職機(jī)構(gòu)在財(cái)政監(jiān)督中的主要職能作用，把重視財(cái)政監(jiān)督落在實(shí)處，做到財(cái)政系統(tǒng)一盤(pán)棋，提升機(jī)構(gòu)規(guī)格，強(qiáng)化部門(mén)職權(quán)，配備高素質(zhì)人員，確保財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)職機(jī)構(gòu)有權(quán)限，有能力履行職能。

（三）提高財(cái)政監(jiān)督方式和方法，為財(cái)政監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)理順關(guān)系

進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政監(jiān)督的實(shí)施細(xì)則，延伸財(cái)政監(jiān)督的深度，積極開(kāi)拓監(jiān)督方式和方法，從過(guò)去的賬簿和憑證式監(jiān)督變?yōu)閷?shí)地監(jiān)督以及深挖式監(jiān)督，積極深入被檢查單位的實(shí)地，通過(guò)走訪被檢查單位的關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)和關(guān)聯(lián)對(duì)象，將賬簿和憑證的實(shí)際監(jiān)督功能延伸到實(shí)地考察與監(jiān)督，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的檢查與反饋功能。另一方面，積極協(xié)調(diào)財(cái)政監(jiān)督的各個(gè)組織機(jī)構(gòu)，徹底理順監(jiān)督的各個(gè)職能部門(mén)的相互關(guān)系，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督部門(mén)的強(qiáng)制執(zhí)行力，調(diào)整財(cái)政監(jiān)督范圍和執(zhí)行力，加大信息通報(bào)力度，將監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用情況及時(shí)向被檢查單位進(jìn)行信息通報(bào)，為財(cái)政監(jiān)督理順關(guān)系創(chuàng)造有利條件。

（四）建立財(cái)政部門(mén)的內(nèi)部控制機(jī)制，為財(cái)政監(jiān)督落實(shí)反饋

進(jìn)一步提高內(nèi)部監(jiān)督的意識(shí)，強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)的各種意識(shí)，營(yíng)造相互配合、相互支持的格局；另一方面，進(jìn)一步改革財(cái)政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置與晉升空間的限制方式提升，破除上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或者財(cái)政主管領(lǐng)導(dǎo)直接任命，采取公開(kāi)選撥和破格晉升等等有效提高積極性方法，讓財(cái)政監(jiān)督檢查人員能夠大膽放開(kāi)手腳，一步一個(gè)腳印地檢查以及監(jiān)管被檢查對(duì)象，打消職務(wù)變遷帶來(lái)的負(fù)面影響；同時(shí)進(jìn)一步充實(shí)內(nèi)部監(jiān)督的隊(duì)伍，選撥一些德才兼?zhèn)浜驼嗡刭|(zhì)較高的財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)人才，充實(shí)內(nèi)部控制人員配置，將監(jiān)督職能發(fā)揮到最大限度，將所有內(nèi)部控制在執(zhí)行過(guò)程中充分解決。

四、結(jié)論

綜上所述，本文通過(guò)分析財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐過(guò)程中現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，并進(jìn)行相應(yīng)的因素分析，進(jìn)而從建立健全法律法規(guī)、強(qiáng)化監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)、協(xié)調(diào)監(jiān)督組織架構(gòu)、提升內(nèi)部控制監(jiān)督等四個(gè)角度出發(fā)，對(duì)進(jìn)一步完善和充實(shí)財(cái)政監(jiān)督工作提出相應(yīng)的解決方案，以期進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，以發(fā)揮最大限度的監(jiān)督效用。

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（作者單位：東莞市財(cái)政局大朗分局）