縣級財政支農資金整合使用的再思考

李應寶

摘要：今年我國將啟動對農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼三項農業補貼政策的調整和完善工作，主要將農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，其政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。本文對當前縣級財政支農資金使用存在的問題及原因進行了分析，并就下一步縣級財政支農資金整合使用提出建議。

關鍵詞：財政；支農資金；管理；思考

據媒體報道， 今年我國將啟動對農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼三項農業補貼政策的調整和完善工作，主要將農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，其政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。通過“三合一”，更有效地發揮財政資金支持糧食生產的作用。目前，財政部、農業部已在安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省選擇部分縣市開展農業三項補貼整合改革試點，要求各地比照國家試點選擇部分縣市開展試點探索，并將在2016年總結試點經驗、進一步完善政策措施的基礎上在全國范圍推開。借此改革東風，各地應大膽探索，積極推進財政支農資金整合試點工作。

一、當前縣級財政支農資金使用存在的問題及原因分析

（一）存在問題

一是項目申報仍然各自為政。按照現行財政管理體制，預算資金實行自上而下逐級撥付，最終絕大多數的涉農項目投資都要落實到縣一級組織實施。而縣一級支農項目和資金計劃一般由各涉農部門自行研究確定，并按各自渠道申報，缺乏綜合統籌平臺和協調機構加以平衡，這就使得縣里規劃的重點產業或項目與相應的項目投入計劃不能有效銜接，缺乏一級政府“一盤棋”的思想，使支農資金整合從項目申報一開始就壘成了天然屏障，有的甚至走向誤區。這種現狀，使得“算總數不少、用起來很不發力”的支農投資相當分散，加之財力到位無序，項目建設也參差不齊，地方政府及財政根本無法整合起來集中財力辦大事。

二是頂層設計仍然過于滯后。上級部門的支農立項和資金使用政策及制度已經滯后，一味地強調地方爭取的項目必須專款專用，嚴禁統籌安排調劑用，更不要說以縣統籌整合用。凡對縣直部門申報的項目進行批復后，一般不允許地方隨意調整變動。同時，為了管好資金，還制定了不同的管理規定。縣級管理和使用支農資金的各部門，對涉農的各類項目從資金申報、下達、實施、管理等環節，執行的是所對應的上級部門出臺的政策，縣里統一調度和使用各類支農資金有難度，使得該統籌的財力難統籌，該做大的項目做不大，財政支農資金由部門說了算，只認上報批準的項目，地方一旦改動就視同違紀。

三是擠占挪用仍然屢禁不止。多年來，縣、鎮財力不斷上移，相應的事權日漸增多，而上級的錢只能通過項目申報爭取，很多項目還需要地方配套，財力緊張狀況使得各地都從項目建設資金中截留挪用一部分。加上單位項目申報前期費用較多，政府也無專項經費，只能是“羊毛出在羊身上”，從項目中預先列支。還有的單位公用經費嚴重不足，以項目養運轉也不在少數。可以說，縣級可用財力中要么來自土地出讓金，要么變換花樣截留挪用項目資金。在一些地方，“國家的錢不用白不用、用了再說（項目造假）”的意識和情緒表現得非常淋漓盡致。

四是部門顧慮仍然重重。有的認為資金整合是在剝奪部門權力，多少存在一些抵觸情緒；有的甚至擔心資金整合后實施項目數量會減少，資金安排的區域會縮小，農村受益面會減小，從而使基層干部群眾有意見；有的對項目建成后的功勞劃分存在顧慮，對項目實施也有想法，由于各個項目建設標準、管理要求都存在一定的差異，資金捆綁使用后，項目由誰來牽頭實施，工程招投標和工程監理等相關組織工作以及相關費用怎么解決，對工程驗收的責任劃分等，都存在不同程度的疑慮和擔心，消極情緒多，積極因素少，直接影響到項目建設實施的質量和資金的嚴格監管。

五是專項監督仍然乏力。由于當前涉農部門多，條塊縱橫交錯，支農資金安排渠道和項目種類多，受財政支農資金使用范圍廣、層級復雜等諸多因素影響，形成了縣級財政對支農資金監督乏力，監管難到位，導致資金使用效率偏低。尤其是在資金撥付上，不同來源的資金，撥付渠道、時間和方式也不一樣，致使支農項目資金管理上很難規范，重復浪費和無端損失現象十分嚴重。

（二）原因分析

一是惠農體制不盡科學。首先，條塊分割現象明顯。從中央和省級來看，支農資金管理體制仍然延續計劃經濟的舊模式。如省級農業產業化下撥資金分別掌握在發改委、財政、農委等多個部門，由于支農資金分屬多個部門管理，支持角度、申請使用要求、政策依據各不相同，導致支農資金在縣一級統籌困難，項目重復，整體效益發揮欠佳。其次，項目資金支付方式多樣化。一方面，資金的支付渠道多、對象分散，有的資金直接補貼到農民手上，有的支付到項目單位，有的則支付給金融機構；另一方面，資金來源渠道不同，對管理制度和要求也不統一，再加上省管縣財政體制的推進，不僅加大了資金監管難度，無形中也增加了監管成本。支農支出項目資金往往多頭管理，甚至同一類型項目資金，往往切塊安排，導致出現一些孤軍奮戰的單項工程。再其次，目前大部分地方支農資金整合還只是在財政部門層面單打獨斗，缺乏地方政府領導下的統籌協調機制，預算執行管理信息共享機制和氛圍也不適應整合的新形勢、新要求，有待于打造升級版。最后，預算執行責任考核和績效管理制度方面不完善，農口部門預算執行考核中還缺乏完善的預算執行量化的目標制、通報制、考核制和責任追究等工作機制，財政在安排支農項目補助資金時調控力度很脆弱。

二是資金使用相當零散。不少地方或部門為了平衡各方面的利益，照顧各方面的關系，把專項資金當成“唐僧肉”，使得一個縣的支農財力分配零亂。如鞏固退耕還林后續成果的專項資金，應按“集中成片、突出重點”的原則來安排，事實上為了平衡鄉鎮利益，基本上都是平均分配，最少的村是一兩萬元，多數演變成了村級經費彌補，搞些假項目糊弄上級。

三是分配權力處于真空。一些單位在專項資金安排使用上，以相關管理辦法、領導打招呼等為借口，很多都不和財政會商，直接進行撥付，出現典型的“政府權力部門化，部門權力個人化”的行為。一些鄉鎮、村組同一個項目出現多個領導批示，重復解決財政專項資金，職能單位難以招架，資金去向與用途也難以監管到位。更有甚者，一些職能部門先斬后奏，造成既成事實，政府主管領導很為難，不同意也不行，同意了又違紀。同時，給財政、審計職能的發揮帶來了很多阻力。

二、縣級財政支農資金整合使用的政策建議

財政支農資金整合是指立足本地實際和經濟社會發展規劃，以財政支農資金使用效益最大化為目標，以主導產業或重點項目為平臺，在不改變資金性質和資金用途的前提下，把投向相近或目標一致、但來源不同的各項財政支農資金統籌安排，集中使用。特別是縣一級在建設社會主義新農村的形勢下，整合財政支農資金有利于逐步規范政府農業資金投向，合理有效配置公共財政資源；有利于轉變政府和部門的職能，消除“缺位”和“越位”現象；有利于集中力量辦大事，提高財政支農資金的整體合力，循序漸進地推進農業農村和農民規劃建設目標的一一實現。

按照上述財政支農資金整合的主旨和初衷，要想切實推開整合工作并取得實效，務必要從以下幾個方面著力推進。

一是健全統籌平臺。要以縣（市、區）為單位，組建支農資金整合統籌工作平臺，建立“政府領導，財政牽頭，部門實施，共同配合”的領導協調機制，成立支農資金整合工作領導小組，下設辦公室，負責日常統籌協調工作。要明確整合范圍，在保持現有各類支農資金投向相對穩定的前提下，除救災資金和特殊用途資金以及國家規定補貼到農民個人的資金之外的所有財政支農資金，財政部門管理分配的支農資金和農口部門預算中用于項目建設的資金，都要列入整合范圍。主要包括：農業綜合開發專項資金、農村沼氣建設項目專項資金、扶貧開發專項資金、小型農田水利建設項目專項資金、農牧業專項資金、鞏固退耕還林成果項目專項資金、鄉村交通建設資金、土地整理復墾專項資金、其他應該納入整合范圍的資金等。要以計劃管理為龍頭，建立涉農資金項目庫，為年初擬定短期要實施的項目計劃安排提供科學可靠的依據；建立涉農資金使用會商制度，按照項目計劃安排，實行“計劃籠子”管理，分管縣領導、涉農科局定期參加會商，并對涉農資金進行日常備案，財政部門每季度對各個業務口的涉農資金進行匯集，報支農資金整合辦公室，供領導決策參考使用。要規劃整合項目，統籌項目資金。

二是施行整合預算。要全面梳理涉農資金頭緒，從預算編制環節入手，摸清現有涉農資金情況，歸并或按照資金用途重新分類，嚴格控制新設立涉農專項資金，積極推進部門預算項目支出的統籌安排。要在預算編制環節進行整合，圍繞涉農重點項目，加大涉農資金清理歸并力度，對用途一致或相近的專項資金歸并整合，凡中央和地方配套專項同類資金一律進行整合使用；對績效不突出的支農資金進行整合后，調劑用于同類急需項目；對預算執行進度慢、又無客觀理由的支農項目資金，按照先急后緩的原則進行整合使用。要在預算執行中整合實施，對通過整合的支農預算資金撥付保證順暢及時和足額，對支農資金的零散撥付要嚴加監管，沒有理由整合的支農資金撥付堅決拒絕和查處，確保在預算執行環節杜絕流失和違紀現象。

三是改進管理模式。以縣為單位，著力改革支農資金的立項、審批、實施、監管、考核等環節，實行“五統一”：統一申報立項，縣級財政部門根據發展規劃、建設重點和項目編制指南要求，按照集中建設項目、集中建設地點、集中資金投入的要求，組織有關方面對申請扶持的項目進行可行性論證后，統一申報項目和資金；統一下達計劃，財政部門要會同有關部門依據上級批復的項目以及縣本級預算安排的項目，統一下達項目計劃，并將項目名稱、實施地點、投資規模、預期效益等進行公示，接受社會監督，大力推進陽光財政建設；統一組織實施，項目計劃下達后，縣級有關部門要會同財政部門統一組織實施項目，嚴格執行項目的招投標制，擇優選擇項目施工單位；統一監督管理，財政部門要加強財政支農資金整合的預算管理，大力推行國庫集中支付制度，一時還不具備條件的地方要嚴格實行縣級報賬制，按項目規劃和實施進度報賬付款，項目實施單位按規定程序實行報賬；統一績效考核，從支農項目的組織管理、實施進度、建設質量、資金使用管理、項目綜合效益評估等方面，積極探索建立健全統一的績效考核指標體系，切實加強對支農項目資金的考核評價工作，不斷總結完善推進整合使用支農資金的新路子。

四是引好財力投向。要改變涉農資金“撒胡椒面”的無償供給方式，采取機制激勵、先建后補、以獎代補、財政貼息、地方配套、“一事一議”等多種措施，優化整合投入投向，重點支持推進農業生產規模化、標準化、產業化、科技化和城鄉基礎設施一體化、公共服務均等化、城鄉要素配置有序化等方面。要著重強化農業項目建設投入引導，用項目承接和爭取資金支持，積極整合農業資源，加強統籌規劃，抓好農業項目編報、管理，建立起科學完善的農業項目庫。對農業重點招商項目、龍頭企業“一事一議”，要在土地、政策、資金和勞動力等方面給予重點扶持。要實現大項目催生大產業、大投入促進大發展的長短規劃目標。 同時，還要配套設立支農擔保資金，按市場規則優化配置，設立農村中小企業擔保專項資金，并明確有靠得住的創新信用擔保公司管理，實現財政支農資金的持續循環使用，有效緩解部分農業中小企業的融資困境。

五是規范重點環節。在項目申報方面，要建立規范的立項審批制度，制定出臺支農資金整合項目申報程序及實施管理辦法，項目申報單位必須經財政、發改、農業等部門專家現場論證和財政支農資金整合領導小組審批后，由整合資金管理辦公室統一上報，在增強項目可行性的同時，確保財政支農資金整合預算編制的準確性、科學性、合理性。在項目的實施上，要明確主體，明確責任，所有項目建設，統一由整合辦公室按照各部門的主要職責，盡可能考慮由出資部門實施，對捆綁各個部門資金實施的項目，由支農資金整合辦公室協調確定項目的實施主體，負責項目實施及其資金監管。同時，要建立嚴格過硬、公開公正的項目竣工驗收評價制度。項目建成后，縣支農資金整合領導小組要及時組織和督導驗收，以確保項目建設質量，提升資金使用效率。在資金的監管上，實行嚴格的規范撥付與審批制度，縣財政局是項目資金的管理部門，項目資金實行縣級財政報賬制，嚴格執行“三專、四統一”制度，即：項目資金實行專人管理、專賬核算、專款專用；統一會計科目，統一財務核算，統一報賬程序，統一實行國庫集中支付。資金撥付與工程進度掛鉤，已開始實施的項目，由項目主管部門如實填寫《項目資金撥付審批表》經整合資金領導小組審批同意后按程序撥付，確保整合資金專款專用、安全有效。

六是強化監管機制。要健全完善監管機制，從支農政策的落實和執行、項目資金的流向和流速、項目實施的進度和質量、資金整合的效益和效果等方面，在制度、機制層面上，加強對財政支農資金的監管力度，提高資金使用管理效益，做到哪個部門的資金，哪個部門重點負責資金使用的合法、安全、有效。要整合監管力量，明確各級、各主管部門的項目管理職責，嚴格項目法人制、招投標制、工程監理制、合同管理制，把好項目規劃設計關、工程施工關、資金使用關、工程驗收關。在此基礎上，財政、審計、監察等部門要加強橫向監管，上級政府及相關部門要加大對下級的縱向監管，并使縱橫向監管相互銜接，目標一致，共同織就有效的支農資金整合監管網絡。要強化考核考評和激勵機制，在層層建立嚴格考核考評的基礎上，上級要對資金整合工作開展較好的縣，給予適當項目資金獎勵；對積極開展資金整合并取得較好成效的部門，在預算安排上給予傾斜和照顧，努力調動各地各部門整合工作的積極性和創造性，確保支農資金聚集整合給農村建設、農業提升、農民增收真正帶來實惠。

（作者單位：湖北省南漳縣財政局）

責任編輯：欣聞