戶籍制度改革亟待突破

陳釗

十八大以來，戶籍制度成了熱烈討論的話題，尤其提出要嚴格控制北京、上海等一些特大城市的人口，主要的目標是讓低端人口離開大城市。然而由此引起的關于戶籍的爭議卻非常多，顯而易見的是，一個城市的發(fā)展離不開所謂的“低端人口”。

在從經濟學的角度開展分析之前，我首先想說，在戶籍問題，人口自由遷移上，有些時候我們也需要對一些共同理念、共同價值做判斷。比如說，人口是不是能自由遷移？這甚至不需要學者做很扎實的研究，不需要有那么多數(shù)據(jù)，這就是理念性的問題。這個理念問題解決了，所謂“趕人”的想法就可以不必再有了。又比如，能夠在城市里面找到住所，能夠有就業(yè)，能夠合法納稅的人，作為城市的一分子，他是不是應該擁有城市公民的基本權利，特別是子女的基本的受教育權利，這也是理念性的問題。

戶籍引發(fā)多重問題

戶籍改革，不止是戶籍的事情。改革開放以來，工業(yè)化主要在東部沿海地區(qū)，而過多勞動力更多在中西部農村，所以有了大范圍空間勞動力流動，事實上也造就了中國的城市化。

在中國這樣一個發(fā)展差異的大國背景下，我們看城市化，不止是說城市化率達到多少水平，更需要看的是，人口在空間上是怎么分布的，這涉及到勞動力在空間配置的問題，涉及到要素自由流動的問題。

現(xiàn)實情況告訴我們，大量的人口從內地到沿海，從中西部到東部，是因為背后有經濟集聚的好處，資本與勞動力要素在發(fā)達地區(qū)的集聚，產生了效率，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會。 而勞動力是跟著就業(yè)機會走的，農村勞動力往城市、往發(fā)達地區(qū)的城市轉移，這個趨勢短期內不會改變。這就意味著戶籍這個問題是沒法回避的。但這些人在城市里由于不擁有本地戶籍導致種種問題。

現(xiàn)有戶籍制度的安排也使市民化沒法實現(xiàn)，導致兩種極端現(xiàn)象：一種是市民化意愿不強，這跟土地制度有關。此外，也和市民化的能力不足有關。大城市對農民可能有吸引力，但是即使他想市民化，由于城市沒有給外來人口提供足夠的發(fā)展空間，這就導致市民化不徹底。

在這樣情況下，大量留在城市里面的外來人口，事實上只是短暫滯留城市，并沒有真正把自己作為城市一分子，這就導致在城市內部有戶籍人口、非戶籍人口之分，產生一種二元社會分割。

以上海為例，上海人喜歡跟上海人住在一起，外地人更喜歡住在外地人多的小區(qū)，導致空間上的割裂。另外，如果你是非戶籍人口，就會更傾向于不相信這個城市的政府，導致他們信任水平也會比較低，在本地公共參與度比較低，公民意識也不強，所以公民社會就沒法建立起來。市民化不徹底也使勞動力沒法充分從農村流動到城市，這會使我們更早面臨農村轉移勞動力的供給不足，使中國過早面臨勞動力成本的上升。

不管怎么樣，隨著農村潛在勞動力越來越少，成本上升是早晚的事情。政府確實意識到了這個問題，提出了要產業(yè)升級。是不是產業(yè)升級就可以回避戶籍改革呢？其實不是，要實現(xiàn)產業(yè)升級，第一個辦法是技術進步，第二個辦法是提高資本積累，用更好的機器、更新的設備。

但是，隨著技術進步、技術更新，對勞動力技能要求也會越來越高。這個時候如果城市的公共服務仍然不向外來人口開放，那么他們的子女就無法在城市接受更好的教育，無法提升人力資本水平，沒有大量高素質的制造業(yè)外來從業(yè)人員和技術進步、設備更新相匹配，就很難完成產業(yè)升級。

改革動力是什么

勞動力市場的競爭，可能會使外來務工者的情況有所好轉。舉例來講，春運到了，為了對員工好一點，他們買不到車票，工廠包一個專車把員工送回老家。比如要開工了，專門開車到他們老家招工。但是在人力資本提升上面，企業(yè)不太愿意去做。

很多研究表明，農民工就業(yè)時間比較短，流動性很強，所以企業(yè)對他們進行在職培訓的愿意不強。

如果企業(yè)做不了，那么地方政府是不是能做呢？這面臨兩大困難：第一個困難，搭便車。如果地方政府愿意對農民工進行培訓，給他們更好地人力資本提升，但由于農民工流動性很強，這里培訓了，明年跑到別的地方就業(yè)，這里有搭便車現(xiàn)象，使得地方政府這樣做的積極性不強。

第二個困難，人力資本提升是需要短期投入而長期才有效果的，地方政府相對來講不太愿意做需要長期投入、短期見不了效的事情。所以，恐怕我們不太能夠指望通過勞動力市場競爭，通過城市對外來人口供給的競爭，來實現(xiàn)對外來人口提供更好的公共服務，提升他們的人力資本積累。

可能存在另一種改革的動力。從地方角度來看，由于不能平等地向非戶籍人口提供本地的公共服務，會導致本地的戶籍人口和非戶籍人口形成身份、福利差異，這種差異會導致社會代價，可能表現(xiàn)為社會沖突、生產上效率的損失。

當差距越來越大，同時外來人口又足夠多的時候，地方政府可能會發(fā)現(xiàn)，由于這種差距的存在，導致我有福利上的很大損失，不如索性放開政策，向外來人口平等地分享服務，這樣不會有損失，把蛋糕做得更大。此時，雖然城市需要和外來人口平等分享蛋糕，但是蛋糕更大了，總的盤子變大了，城市反面是得益的。

但是，回到現(xiàn)實中來的話，我更傾向于認為，我們不應該等到上面這樣的局面出現(xiàn)才向外來人口分享公共服務。我覺得中央有責任加快推進戶籍制度改革，推動市民化過程的實現(xiàn)，這其中要強調要實現(xiàn)人的城市化，而不是土地的城市化。人的城市化很重要的一點，是要給外來人口真正在城市落戶生根，這就需要跟戶籍相關的公共服務提升，這里面需要戶籍制度改革。

說得與戶籍相關的公共服務，最為重要的，恐怕就是接受教育的權利。這就不得不提到爭論特別多的異地高考問題。外來人口進入城市，初始資源稟賦比較低，受教育程度比較低，在職培訓比較少，如果讓他們的子女在城市里平等分享城市優(yōu)質的高等教育，對他們人力資本提升將有明顯的好轉。這就涉及異地高等這個問題，但現(xiàn)實中，這個事情阻力非常大。

對于產業(yè)升級而言，職業(yè)教育非常重要。現(xiàn)在我們職業(yè)教育水平是落后的。但是職業(yè)教育培養(yǎng)有操作能力，更加適應產業(yè)發(fā)展需要的人才。從人力資本的提升，增加國家國際競爭力角度來講，職業(yè)教育是很重要的。

但是現(xiàn)在的職業(yè)教育也是有戶籍門檻的。以上海為例，外地人口可以直接考中職，不能直接考高職，高職對外地人口有門檻。政府對于外地人通過先讀中職再讀高職這樣的做法也是既不宣傳，也不鼓勵。

改革難在哪里

從現(xiàn)實操作角度講，戶籍改革到底難在哪里？以前呢，戶籍簡直像一面墻，因為沒有城市戶籍你就沒法進城，你沒有糧票吃飯。到后來，你還可能會被作為盲流而遣返。我把它稱作地理上的分割。然后是勞動力市場上的分割，勞動力市場上外來人口跟本地人口同樣的崗位工資不一樣，外來人口還得交外來人員管理費，這是勞動力市場上的戶籍分割。現(xiàn)在則仍然存在社會意義上的分割，因為同樣的就業(yè)者，同樣的納稅人，外來人口所享有的本地公共服務是有限的。

現(xiàn)在之所以覺得戶籍改革制度難，是站在本地人角度，擔心搶本地人的好處。最重要是兩類，第一類是教育資源，這是最關鍵的，既包括好的高中，也包括好的大學，擔心本地優(yōu)質教育資源被外來人口分享，擔心公共服務被稀釋。

第二類是保障性政策。上海保障房政策收入門檻越來越低，因為上海平均收入挺高，如果最低收入標準過低，則很少有本地人滿足條件。如果向外來人口開放，肯定是外來人口更有資格獲得這個資源，會對當?shù)厝嗽斐蓻_擊。

上海如果要建設新型城市，你的競爭力來自哪里？如果你害怕別人跟你競爭資源，怕自己因此而受損，其實就不是一種開放的競爭心態(tài)。城市沒有競爭的理念、開放的理念，怎么去競爭、去創(chuàng)新？

另外，很多人擔心城市承載力有限，城市容納不了這么多人。土地資源、水資源實際是物理承載力，一個地方、一個城市，不可能說水不夠喝了還會有人進來的。因為這個臨界點到來之前，價格機制、市場的運作，一定能夠產生一些反應，使得人口達到平衡。

問題在哪里呢？城市現(xiàn)有的戶籍人口，對外來人口進入導致價格上升的承受能力是不一樣的，這里面會有受損者。本來你不是很有競爭力，但由于外來人口進入，生活成本上升，你可能是受損者。但是從資源匹配角度來講，難道這樣受損的人，就不應該遷到別的城市去住嗎？

真正有競爭能力的城市體系，就應該是這樣形成的，不同的人尋找適合自己的城市。你有競爭力，你待在大城市，能夠支付很高的成本，你沒有競爭力，沒有找到足夠負擔你生活成本的工作，你就去找一些小的城市。

尋求改革突破點

戶籍制度必須要改革，怎么突破呢？首先，擴大公共服務。有些公共服務完全可以擴大，戶籍不是提供某些公共服務的充分條件。這里面，特別是接受基本教育的權利，只要在當?shù)赜芯蜆I(yè)，屬于常住人口，就應該享受本地的教育資源。

其次，住房公共服務提供，完全可以根據(jù)各個地方能力進行有差異的提供，有能力可以提供好一點，門檻可以低一點，完全可以有差異化選擇。如果地區(qū)間公共服務水平差距很大，確實大城市、特大城市壓力很大，所擔心的公共服務稀釋的問題會比較突出。中央政府應該通過它的制度安排，適度平衡地區(qū)間公共服務水平。中央政府應該承擔更多的責任，比如對于義務教育，地方政府由于財力差異太大，越落后地區(qū)，義務教育提供的水平越低，中央政府應該承擔起更多的責任。

再者，完善付費機制。農民工在當?shù)鼐蜆I(yè)、納稅，這就是他對城市的貢獻，他充實城市的社保，這就是一種付費機制，就應該讓他分享一些公共服務。

談到教育，其實我們現(xiàn)在教育是根據(jù)學區(qū)房來分，接受優(yōu)質教育的人在付費，通過買好的學校周邊的房子，只不過把額外的錢付給了開發(fā)商。

從這個角度講，我覺得擇校倒不見得比學區(qū)房更差。所謂擇校，就是可以選擇好的學校，但是要交擇校費。首先這兩種方式都是需要花錢，一個把錢交給學校，一個把錢交給開發(fā)商，與其交給開發(fā)商，還不如交給學校，學校可以改善教育質量。

這些措施先易后難，先從簡單做起，比如第一個，高等教育異地高考很難，就像上海一樣，可以先放開全國性高校，教育部的高校由全國人民稅收支持，為什么一定要保護本地考生，先把這個放開，地方高校再慢慢來。

第二個，職業(yè)教育，因為職業(yè)教育層次比較低，大城市家長不愿意把小孩送到職業(yè)學校去，既然沒有這個阻力，為什么還要搞門檻，為什么不放開，然后在放開的同時把職業(yè)教育水平搞上去，允許國內資金、民間資金，包括國外職業(yè)教育非常成熟體系的國家來辦學。

第三個，對于保障性的政策，比如保障房，這個是比較難的，要一步步來。但是，應當給住房承租人同樣的權利，不能說只有房產證才可以讓小孩念書，租房者應該有同樣的權利。

如果戶籍制度改革能夠推進，讓更多人享受本地公共服務，不僅城市人口是多樣化的，而且外來人口能夠真正實現(xiàn)市民化，能夠有相應的公共意識提升，這對市民社會建立是非常有好處的。