論城鎮化投融資機制創新

[摘要] 我國推進新型城鎮化面臨巨大的資金壓力，而傳統的城鎮化投融資模式存在融資渠道單一、融資平臺風險日益凸顯、“土地財政”不可持續等問題。推進城鎮化投融資機制改革，應從建立地方政府舉債融資機制、創新政策性金融融資機制、完善公私合營融資機制、完善風險控制機制、推進配套改革等方面，著力構建多元化可持續的城鎮化投融資機制。

[關鍵詞] 多元化 城鎮化 投融資機制 創新

[中圖分類號] F832 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）01-0075-04

[基金項目] 2014年度河南省哲學社會科學規劃項目“基于農業轉移人口市民化的河南中小城市綜合承載能力提升研究”（2014CJJ047）；2014年度河南省政府決策研究招標課題“河南省‘城市病防治研究”（2014223）。

[作者簡介 ] 郭小燕（1978 — ），女，河南禹州人，河南省社會科學院副研究員，研究方向：區域經濟、城市經濟。

一、當前我國城鎮化投融資存在的問題

（一）資金需求缺口大

當前，我國新型城鎮化加快推進，對城市基礎設施、公用事業和公共服務設施建設的需求越來越大，這必然意味著城鎮化建設亟需投入大量資金。聯合國開發計劃署研究認為，發展中國家城市基礎設施投資一般占到地區生產總值的3%～5%，如果這個國家處在城鎮化快速發展時期，該投資比例應該更高。根據《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》，到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，年均增長近1個百分點，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。據此進行測算，預計到2020年，我國城鎮化建設資金需求達到10萬億元左右，而2013年我國公共財政收支總額才12.92億元。由此可見，隨著城鎮化水平的提高，我國將面臨著巨大的城鎮化建設資金需求缺口。

（二）融資渠道單一

長期以來我國城鎮化建設主要依靠財政投入，依靠政府搭建各類投融資平臺貸款進行融資，城鎮化建設的融資渠道不暢，建設資金籌措難度日益加大。盡管近年來地方逐漸放寬了民間資本的進入，但由于土地制度的制約，門檻仍然較高，障礙依然存在。

（三）投融資平臺風險日益凸顯

近年來，為了解決城鎮化建設資金問題，多數市、縣都成立了投融資平臺，在籌措城鎮化建設資金發揮了重要作用。投融資平臺債務具有兩個特點：一是債務期限分布不均，債務集中到期，短期還債壓力較大。二是資產負債表的期限錯配問題明顯。一方面，債務多是3～5年的中短期銀行信貸；另一方面，其投資項目多是一些中長期的城市基建項目，需要5～10 年才能產生現金流和收益。債務期限與項目的現金分布嚴重不匹配，存在流動性的支付問題。實際上，各地的投融資平臺多數是由政府運作，名義上是公司貸款，實質上是政府負債，較高的債務依存度給地方政府增加了不小的債務風險。

（四）“土地財政”不可持續

1994年我國分稅制改革后，土地出讓金收入就成為一些地方的主要財政收入來源，也確實為城鎮化建設籌措了一定的資金。然而，這種“土地財政”不可持續，逐漸暴露出諸多弊端。一方面，土地作為一種稀缺資源，依靠土地出讓收入來滿足城鎮化建設資金需求，不可能長久。另一方面，土地財政事實上造就了“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的滾動模式，在這種模式下，政府、開發商和銀行成為最大受益者，在造成違規占地、損害農民利益等一系列問題的同時，也直接推高了城市房價。而過高的房價也提高了城鎮化建設成本，需要投入更多的城鎮化建設資金，從而形成了一種惡性循環。

二、創新城鎮化投融資機制的著力點

（一）建立地方政府舉債融資機制

加快建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，推行權責發生制的政府綜合財務報告制度，積極推動政府債券發行改革試點。城鎮化建設項目債主要用于涉及城鎮化建設的基礎設施、產業園區設施、公共服務設施和保障性住房工程等項目，應逐步將項目范圍擴展到綜合性城鎮化建設和改造項目。

首先，建立政府債券發行機制。推進國有企業改革，可按照現代企業制度和專業化原則，通過注入土地儲備、國有資本金和國有企業股權等多種形式，將現有政府融資平臺公司改組為城鎮化國有資本運營公司，作為債券發行主體。根據“資金實力雄厚、發行經驗豐富、服務質量最優、資金成本最低”原則，確定債券承銷商與分銷機構，借助于財政部國債招投標發行系統，向公開市場發售債券。債券承銷機構按照市場化原則規范發行，債券發行利率、期限、擔保、品種設計等由發債主體自主選擇，政府部門比照企業債進行備案管理。城鎮化國有資本運營公司可在縣（市）設立分公司，負責縣域城鎮化項目的債券發行和融資業務。

其次，建立政府債券管理機制。加快研究制定政府資產負債表，完善公共部門財務報表體系，推行政府綜合財務報告制度，摸清資產和債務存量。建立政府信用評級方法與模型，完善信用評級體系，健全信用評級機制，提高政府債券的市場認可度和接受度。加強金融創新監管，防范和化解地方性債務風險。

最后，建立和完善地方償債保障機制。按照中央和省市政府發債規模的限額，結合地方城鎮化資金需求和償債能力，合理確定發債規模，并納入全口徑預算管理。建立償債風險準備金和償債基金，探索建立債券保險機構，為地方債外部增級，降低債券風險。

（二）健全城鎮化公共資源交易平臺

一方面，建立健全地方公共資源交易市場及其網站，加強整合并在制度上進行固化，對土地招牌掛、城鎮化建設項目和運營項目、政府購買公共服務項目（包括教育、醫療、養老項目等）、保障房住房項目等各類城鎮化產品進行招投標等市場化交易，完善市政建設和服務項目價格形成機制。有效降低城鎮化成本，提高城鎮化項目公開性，為未來的基礎設施項目證券化提供市場化的定價基礎。

另一方面，將與城鎮化相關的項目均納入公共資源交易平臺統一公布，吸引全國范圍具備資質的企業參與競爭，形成公開、公平、公正的市場競價。交易產品、流程、結果在平臺專網進行公示，委托社會第三方進行監督，減少地方保護，切實提高城鎮化建設的市場準入水平、成本透明度以及公共服務提供效率和質量，有效降低城鎮化成本。

（三）創新政策性金融融資機制

加強同政策性銀行、商業銀行和非銀行金融機構的合作，逐步形成城鎮化建設資金以銀行貸款為基礎，其他金融機構資金為補充的信貸融資格局。建立健全與國家開發銀行的合作機制，通過政策性貸款、專項債券和專項基金等政策性金融方式，支持城鎮化建設。

充分發揮政策性金融在長期融資方面的優勢，重點運用 5 年及 5 年以上期限的政策性金融工具，支持回報期限較長的城鎮化建設項目。探索建立政策性金融對直接收益不顯著而間接收益較大、社會效益顯著的城鎮化建設項目的資金保障機制，完善政策性金融資金與城鎮化建設項目債在項目選擇上的互補機制，確保及時為政策性金融項目提供地方配套資金。發揮政策性金融工具對社會投資的引導作用和杠桿作用，撬動社會資本積極參與城鎮化建設項目。

（四）完善公私合營融資機制

深化公私合營（PPP）體制機制建設。地方要編制城鎮化項目建設規劃和融資規劃，發揮規劃對資源配置的引導作用。從城鎮化建設源頭引入社會力量，建立并開放基礎設施、產業園區、旅游園區方案社會申報機制和項目預評價機制，鼓勵社會資本設計一體化的綜合性建設解決方案。深入推動政府投資體制改革，編制《核準目錄》和《禁投負面清單》，完善特許經營制度，明確社會資本參與各類公私合營項目的資質、資金和運營門檻，加強事中、事后監管，建立企業失信黑名單制度。

進一步放寬民間資本直接投資限制。以全面深化改革為契機，探索城市建設領域負面清單管理制度，放寬民間資金投入條件，鼓勵社會各類資金通過獨資、合資、公私合營等多種方式參與城鎮建設，最大限度地減輕政府負債建設城鎮的壓力。

創新項目融資方式。圍繞提高城鎮化項目的運營效率和盈利能力，積極引入社會資本參與，向社會資本推出一批優質的城鎮化投資項目。完善市政建設項目市場化甄選機制，防范不對等談判風險，探索多個社會資本合作承擔同一城鎮化投資項目的模式，形成社會資本間的相互制約機制。建立市域公私合營項目庫，針對不同項目性質設計差別化的融資模式。探索完善建設-經營-轉讓（BOT）、建設-轉讓-經營（BTO）、建設-擁有-經營（BOO）、建設-轉讓（BT）等公私合營方式。通過市場機制甄選市政建設項目，探索多個社會資本合作承擔大型城鎮化投資項目，不斷發掘市政建設項目的規模效應。完善公私合營運行保障機制，充分保障項目各方利益。

旅游資源豐富的地區，還可以重點依托豐富的旅游資源，發揮專業公司的規劃、建設和運營優勢，通過公私合營方式打造具備核心競爭力、吸引力的世界一流旅游產業園區。依托旅游產業園區公私合營項目推進產城融合、促進農業轉移人口就業、帶動周邊城市基礎設施和商住社區建設。

三、創新城鎮化投融資機制的配套改革措施

（一）著力推進城鎮化投融資機制配套改革

1.建立和完善土地儲備運行機制

首先，規劃先行，統籌安排。各地要依據城市規劃編制城市基礎設施建設規劃和融資規劃。增強規劃的權威性和引導性，并以此作為各類開發建設、招商引資的綱領，吸引銀行資金及社會資金的進入。其次，加大土地整理和熟化力度，真正顯化土地的市場價值。在規劃的指導下，合理儲備土地，有計劃出讓熟化土地，使政府充分享有土地級差地租所創造的價值，并以此平衡城市的基礎設施投入。第三，合理控制經營性土地出讓規模。規劃、土地、財政部門要履行好各自的職責，相互配合，把握好經營性土地的出讓節奏和規模，以期獲得經營性土地的最大收益，積累更多的市政基礎設施建設資金。

2.建立和完善土地收益分配機制

將土地出讓金納入政府專項管理，確保主要用于城市基礎設施建設。將土地出讓收入列入財政預算，按政策分配，以保證基礎設施建設的需要。出臺規范《土地出讓收支管理辦法》，國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行收支兩條線管理。

3.建立和完善投資補償機制

逐步實行開放式投資準入政策，將有一定回報的項目推向市場，吸引社會各類投資主體進入，進行商業化操作和產業化經營。通過適當補貼和相關政策進行投資補償，以保障投資者的合理收益。由發改、財政等相關部門制定相關的配套收費政策和建立經營收益補償機制，吸引外來投資者參與建設。改變單一按項目申報土地，將有價值的資源和建設的基礎設施項目捆在一起運作，最大限度吸引金融資本，社會資本投入，市政基礎設施建設。

4.建立市政資源特許經營權機制

理順市政公用產品和服務價格形成機制，放寬準入，完善監管，制定非公有制企業通過PPP等模式進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。加快推進城市無形資產的開發和利用，將戶外廣告標牌經營權、公交線路經營權、加油站、城市設施冠名權等市政資源特許經營權進行統一整合，規范實施有償轉讓、拍賣或租賃，積極籌措建設資金。

（二）建立農業轉移人口市民化的財政轉移支付機制

建立中央、地方、企業和個人四方分擔的農業轉移人口市民化改革成本支付機制。進一步規范轉移支付使用方式，將各項資金支出明細到項級科目并進行公開，接受社會監督。合理測算農業轉移人口市民化人均成本，明確就業、醫療、教育、養老、住房的事權財權主體及相應的資金（中央轉移支付資金重點用于義務教育和公租房建設）。測算所需中央轉移支付總額、轉移支付系數和中央與地方政府負擔比例。以城鄉建設用地“增減掛鉤”為基礎，農村宅基地交易所得資金扣除復墾成本和財務成本后全部返回轉戶居民，提高轉戶居民自我承擔城鎮化成本的能力，建立農村宅基地退出的市場化機制，動態調整與人口分布相適應的城鄉土地空間格局。

（三）編制公開透明的政府資產負債表

加強全過程預算績效管理，將政府性債務納入全口徑預算，有效防范和化解財政風險。按照先易后難、逐步推進的原則，分步編制政府資產負債表。省、市、縣分別編制本級政府資產負債表，向社會公開編制標準及編制程序。將全省各級、各部門財政預算、決算及全面向社會公開，公開內容細化到項級科目，更加全面、完整地體現政府財務收支、運營情況和資產負債狀況。引入社會監督，建立公開、公平、高效的新型政府資產負債管理機制，權責對等的市場約束機制，提高市政信用等級，在此基礎上試點自發自還的地方政府市政債。

（四）完善市場開放、信用健全、監管有力的投融資環境

建立公開透明、公平誠信的市場規則，有效提高金融開放度，鼓勵跨地區金融合作，積極吸引其他地區金融機構和金融資本為當地城鎮化發展服務。健全社會征信體系，建立政府部門統一的數據庫系統，建立覆蓋政府、企業、居民的信用平臺，實現政府部門對參與城鎮化建設企業信用記錄的便捷化查詢。完善城鎮化投融資監管制度，防范信用風險和流動性風險的發生，加強與城鎮化投融資相關的司法服務，提高司法效率。加強輿論宣傳，增強居民金融參與意識，開展金融知識普及教育，有效控制不當宣傳和虛假宣傳。

[參考文獻]

[1] 中華人民共和國國家統計局. 2014年中國統計年鑒 [R].中國統計出版社，2014.

[2] 河南省人民政府. 河南省新型城鎮化規劃（2014—2020年） [EB/OL]. 2014-07-03. http：//www.henan.gov.cn/zwgk/system/2014/07/30/010487963.shtml.

[3] 中共中央國務院.國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）[N]. 人民日報，2014-03-17.