非政府組織健全與社會管理創新

齊潔 毛壽龍

摘要：我國社會管理創新的重要支撐就是非政府組織建設，非政府組織健全發展是我國社會發展的必然趨勢。非政府組織填補了市場失靈與政府失靈的空白，日益獲得了政府以及社會的認可。但是目前，我國非政府組織的發展還是面臨很多障礙，所以，如何健全非政府組織是我國社會管理創新面臨的重要問題。文章以環保非政府組織為例，從策略選擇和政策思考兩個方面探討如何健全非政府組織，這一研究必將會是我國社會管理創新的關鍵。

關鍵詞：非政府組織健全;社會管理創新;國家與社會

一、 非政府組織

自從20世紀80年代以來，非政府組織（NGO）做為一個新興組織漸漸進入了大眾的視野中，非政府組織也在市場失靈和政府失靈的條件下彰顯自身的特殊才能，越來越受到了國家和社會的高度重視和認可。

非政府組織是獨立于政府的，不同于企業性質的自愿公民組織。真正意義上的非政府組織一般都是由社會責任感強烈，具備某區域專業知識的自然人發起和參與的。他們積極的團結群眾，將分散的個體聚合成有效的社會團體，形成團體規范，并組織活動從而提供服務于社會。

社會管理創新強調政府服務主動性，民主參與自主性的創造性活動，它有賴于不同思想意見、利益訴求的相互協商，依賴于開發性包容性的社會環境。從非政府組織建設的角度看社會管理創新就是將分散的、碎片化的社會轉化為組織化的社會。

1. 社會管理創新之應有之義。我國經濟體制轉型以來，國家統一配置資源的格局開始瓦解，在國退民進的大思潮下，非政府組織承擔了部分政府無力或不愿承擔的責任，并通過自身的社會活動來幫助協調國家和社會的關系，使大眾能更加直接的行使公民權利，表達公民意愿，擴展了政治邊界，使得公民心聲多途徑表達。不僅如此，非政府組織還可以通過合法手段分析國家政策，參與國家政策聽證，同時進行自身的利益表達以及代表社會進行社會呼吁。在參與社會管理中充分體現出了公民應該享有的知情權和咨詢權，同時對政府行為作出監督和評價，提高政策的科學性和有效性。

因此而言，非政府組織的存在在社會管理創新中是極其必要的，它是我國社會管理創新的重要參與體。

2. 社會管理創新之靈魂體現。恩格斯曾指出：“決不是國家制約和決定市民社會，而是市民社會制約和決定國家”。在日益多樣豐富的社會需求產生下，社會管理創新的關鍵在于改革原來的全能型政府，使得政府放權于民，逐步開放社會組織，多途經的培育社會管理主體，使社會服務提供者不僅僅局限于政府和市場，從而滿足公民的多重需求。

健全非政府組織是社會主義發展的必然要求，也是我國社會管理創新的必經之路。改革開放以來，我國從總體性社會慢慢走向后總體性社會，這樣的變化對于非政府組織產生了重要的影響。政府、市場、社會逐漸成為了三大行為主體，他們分別用自己的力量進行相互的權力制衡以及發展促進社會管理創新。我國社會管理創新的靈魂體現就是非政府組織健全發展，它是我國社會發展的必然趨勢。

二、 非政府組織現實情況——以環保非政府組織為例

隨著我國非政府組織發展，他們主要活躍在環境保護、醫療衛生、勞工等多個領域中。以環境保護非政府組織為帶頭人，使得非政府組織在社會管理中發揮著重要的作用。“自然之友”于1994年3月在民政部獲得注冊，成為了中國首個環保非政府組織。2000年以后，中國大部分省市都出現了民間環保，有一定規模、影響和知名度的民間環保大約有數十家之多。目前，不僅北京及其周邊省份集中了一大批環保NGO，而且，在其他沿海發達城市、中西部地區、東北地區都出現了為數不少的環保非政府組織。

例如上海市的“熱愛家園”、江蘇省的“綠色之友”、重慶市的“綠色志愿者聯合會”、遼寧省盤錦市的“黑嘴鷗保護協會”等。他們在環境保護領域分別做出了很大的貢獻，從他們的行為中都是積極地反映了權利回歸社會，公民社會自治的核心，也獲得了公民和政府的諸多好評。

但是，目前我國的環保非政府組織發展并沒有那么的樂觀，原因如下：

首先，非政府組織“錢景”慘淡。由于是不以營利目的的，所以他們沒有一定的利潤供養，主要依靠民間捐贈、服務收費、政府補貼和國外援助等形式籌集資金。在我國的國情下，許多非政府組織其實是“官民二元一體”的，對于“官民二元一體”的非政府組織，可以適當的收到政府的補貼從而開展活動。由于“官民二元一體”的非政府組織的“半官方化”，所以他表現為活力不足，缺少創新，以及部門運行的官僚化。許多學者對于中國非政府組織這種缺乏“非政府”的特征進行了嚴厲的批評，并稱其配不上“非政府組織”。還有一些組織干脆就是國家正式機構私有化或者解散后的重組，自主性更為低下。但是對于沒有資格成為正式的非政府組織，他們處于一種灰色地帶。沒有合法的身份，不能得到政府認可，沒有政府認可也就沒有政府補助，同時在國外援助方面也難以為繼。

其次，非政府組織的外部形勢嚴峻。我國非政府組織處于“分級登記，雙重管理”的政策安排，處于“一個媳婦多個婆婆”的局面，受到了多重監管，多重負責。這樣使得非政府組織的上級部門過多，難以做到統一指揮，本來自身不以營利為目的，沒有資源供養，而這又使得更多的資源用于處理復雜的上下級關系。嚴重的影響了非政府組織進行活動的效率，降低社會服務提供的水平，制約了非政府組織的可持續發展。

再次，由于我國傳統文化的影響，無論是執政黨還是公民，對于非政府組織的文化認同程度還是偏低，我國典型的“奴性性格”使得公民對于政府的依賴依附的程度比較高。所以便造成公眾對于非政府組織的信賴程度不高，關注度不夠，參與性不強，主動性比較差的情況。所以非政府組織在組織活動或者宣傳時便會受到很大的障礙。

以上的原因最終到會造成一個結果，就是非政府組織難以可持續發展，形成了“有動力的沒權力，有權力的沒動力”的局面。社會認同不夠，自身資源欠缺，多部門管理限制都為非政府組織健全以及社會管理創新埋下了障礙。

三、 社會管理創新下非政府組織建設

作為社會管理創新，大部分學者還是堅持國家—社會協同治理，筆者認為這個也是民心所向，時代要求。在我國社會管理創新之際，非政府組織要乘上這股東風，在國家-社會協同治理的背景下，完善劣勢，加快自身建設，提供高質量社會服務，促進社會管理創新。本文主要從從策略選擇和政策思考兩個方面進行探討：

1. 健全非政府組織的策略選擇。

（1）“嵌入”政府管理。在我國的特殊國情中，“黨和國家”與“公民社會”的界限的確是含糊不清的。“黨和國家”不希望對于“公民社會”的“管理”太過放松，以免防止政治上的“變化”。所以“公民社會”不可能像西方國家一樣，而應有自己的符合實際的策略選擇。在我國較為活躍的非政府組織都有著明顯的共同點，就是符合國家的主流價值觀且政治敏感度低。

我國非政府組織雖說發展數量較快，但是還處于初創期。各方面發展不夠健全，要獲得生存的可能性以及發展壯大的機會，在我國的國情下，必須要獲得必要的政府支持。生存是第一要義。只有存活之后，才可以去實現自身的價值。皮特將這樣的策略成為“嵌入式行動主義”。

“怒江反大壩建設”就是一個生動的例子，它形象的反映了嵌入型行動主義所擁有的杠桿作用。這一運動起步于非正式的沙龍，進而發展到行動主義實踐者、學者、新聞記者、具有認同感的政府官員在內的松散型的行動網絡。這一網絡最終和8個環境非政府組織建立綠色伙伴關系，并且在國際合作框架下共同致力于反大壩建設的行動。他們的努力已經贏得了官方的暫時性的“停止”，這一行動之所以成功就是在與它有效的運用了來自國家的政治機遇。怒江反大壩建設行動沒有與政治約束條件相對立或者強烈要求獲得更多的自由與權力，而是與國家提倡的可持續發展戰略的目標相一致，與國家合作開展運動。這個反大壩建設活動成功的是在于一直避免走向政治敏感地帶，同時努力獲得最大程度的社會影響。

因為嵌入性，中國環境保護行動主義才能獲得一定的合法性地位、社會中的穩定地位以及與國際非政府組織的聯系。中國的嵌入式環境既限制了正式的環境保護主義，同時又使其的發展成為可能。這種嵌入式紐帶可以跨越黨、國家以及社會之間的關系，使環保主義越來越扮演著促進工業、政府以及消費者生活方式的趨向“綠色”的角色。它是中國社會背景下對“黨國家社會”關系的一種重新塑造。注意這里的“嵌入”不是一味永遠的依賴，而是隨著非政府組織發展，中后期慢慢要獨立發展，從而達到自我調適的和諧狀態，最終達到所謂的利益聯姻。

（2）避免敏感地帶。當前的“國家社會”關系表現為一種不斷進行的談判關系，或者說是一種“協商共生關系”。變化著的“國家社會”關系給非政府組織帶來了春風，但是非政府組織還是要注意自己在組織活動或者做出政策抗爭時的語言以及表現。

中央政府在不同場合曾多次表態，任何旨在與中央政府相敵對的全國性運動都是不可容忍的。所以，非政府組織在組織活動時，一定要避免使用“運動”這一敏感字眼。嚴格限制自身行動的范圍。通過運用嵌入式行動主義突出自己的優勢位置并且堅定自己抗爭的基礎。要表現出對于黨和國家的“忠誠”，通過實際行動給政府展示自己的立場，我們是朋友不是敵人，那么環保非政府組織也會獲得更多的“政治空間”，從而發揮更為適當的政治影響力。

廖曉義做為“北京”地球村的負責人，她說到：我們引導大眾而不是責備大眾，我們幫助政府而不是一味的抱怨。這就是媒體所說的“女性的溫柔”。我不贊同極端主義的做法，我投身于環境保護領域，但是我并不會用環境保護行動實現任何政治目的。這是我的方式，也是我的原則。對于環保非政府組織管理者的公開說明，可以更好的表示自己的立場。同時減少政府對其的敏感態度。

（3）加強自身資源建設。習近平主席說過：打鐵還得自身硬。基于資源依賴理論，要想減少政府資源依賴，可以采取資源轉化，資源拓展，資源控制。所謂資源轉化其實就是非政府組織營銷管理，使其邁出局限，向企業學習營銷，獲得資源支持。資源拓展就是獲得國際化支持的方法，本國的國情若過于限制，可以與國際的相關組織取得合作，獲得資源支持。資源控制就是從自身出發，就要加強自身的價值籌碼，減少他方依賴，積極完善自身，增強自己的核心競爭力。

目前，我國的非政府組織還是處于初創期，許多非政府組織還沒有建立起自身的內部治理制度，自身的組織建設表現出了很多的隨意性，自身治理規范也是參差不齊。所謂的“理事會”也被稱為是“橡皮圖章”。

所以，非政府組織在自身資源建設方面，要投入更多的人力物力。要建立符合經濟效率的宣傳公關、人事、財政、組織管理、問責等內部管理機制。同時要保證專業化和高效率。這樣才能獲得政府與人民的信任。同時，還要借鑒國內外優秀經驗，思考學習并加以運用。

2. 健全非政府組織的政策思考。

（1）解放思想。這里的思想解放是指政府、非政府組織和公眾思想的同時解放。他們都要與時俱進不能有思想羈絆。政府要明確自己和非政府組織在社會建設中的關系和角色。不是從前的一味的控制管理，而要用平等合作取代單向監管。政府在對社會組織主要是起到培育促進發展、監督的作用。對此，政府對于非政府組織發展組織活動不能全都抓，也不能抓的太緊，要給與他們適當的自由呼吸的空間。政府要把非政府組織視為伙伴而不是競爭者。兩者要互信協作，共同為大眾提供社會服務。同時，政府還要對公眾參與政府活動進行賦權。

非政府組織也要明確自身存在的意義，不是作為政府的附屬單位而產生的，要克服“等靠要”的觀念，積極的獲取資源，通過國際化或者是多社會組織共同來提供所需要的資源，同時通過營銷等手段不斷的擴大自身的影響力，從而加強自身的價值籌碼。

公眾的思想解放主要針對我國長時間的思想桎梏。喀麥隆思想家曼格爾說過“文化是制度之母”。在中國的傳統政治文化中，文化是“元病灶”，臣民意識嚴重的根治在人們心中，這樣的意識形態也嚴重的扼殺了公民積極性。政府社會要積極啟發并教育公民。增強公民參與政治活動的意識以及公共精神，發揮公民主體意識和個人自由。使得原子化的個人，變成以組織為核心的小團體，加強社會性團結。

（2）松開“緊箍咒”。非政府組織受到目前“分級登記，雙重管理”的政策安排，限制了非政府組織的發展自由，為其發展帶上了緊箍咒。使得許多沒有資歷獲得認可的非政府組織生存難以為繼。

2005年廣東省出臺了《行業協會條例》，其中，將業務主管部門改為業務指導單位，指導部門不再對行業協會進行前置審批。同時不再干預行業協會的人財物等資源。同時，對于行業協會只需發起人去登記機關申請注冊即可。2010年廣東省將直接登記范圍從行業協會推進到了異地商會和公益類經濟類的民間組織。2011年11月，廣東省民政廳負責人就《關于進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》作起草說明，明確從2012年7月1日起，除特別規定、特殊領域外，社會組織可直接向民政部門申請成立。此方案提出降低民間組織登記門檻，大獲輿論支持。

賈西津教授評價廣東模式，認為他是有積極的作用并且可以學習參考最終向全國層面推廣。對于目前國家政策其實可以松綁，將非政府組織的雙重管理變為直接登記。實現政府對于非政府組織的控制型管理到培育型管理。這樣做可以加快非政府組織的發展，更可以促進我國公民社會的建立，更可以加快社會管理創新。

（3）加強政府購買。在美國，政府將市政管理、基礎設施在內的許多建設都轉包給了社會組織，同時也設立了很多全面的質量評估體系，獲得了很好的效果和評價。

非政府組織參與公共服務提供是政府職能轉變，培育社會組織的新型方式。政府購買非政府組織社會服務可以減輕政府包袱，使得政府向“精明型”“靈巧型”政府發展。同樣，非政府組織由于是非官方組織，社會性更強，賦有“以志愿謀公益”的公益精神。那么其對于公民需求的了解便更加明晰，在整合需求，滿足需求中也會更加人性化。此外，其專業性也是優于政府提供的。在我國，現存的政府外包非政府組織服務還是不夠多。即使有的其實也是“看上去很美”。我國的公共服務外包目前難以獲得專業的政府購買體系。

所以我國更要在公共服務購買的法律層面，操作層面，監督層面和績效評估層面落實到位。以求幫助充分發揮非政府組織優勢特點，同時提高專業社會服務提供的數量和質量。但是，由于非政府組織“志愿失靈”的存在，所以更要做好政府，市場，社會的契約性合作和制度性合作，以求充分發揮三者的多重協同作用。

四、 結論

總而言之，我國的社會管理建設不可逆轉，我國公民社會的建立不可逆轉。國家社會的關系是伴隨著中國現代化轉型，以及國家與社會的種種博弈制約。在我國強大的政府管理之中，納入國家-社會的互動模式是有效鏈接政府與公民的明智策略。我國非政府組織要在社會管理創新之際，充分發揮自身優勢，充分顯示出“以志愿謀公益”的公益精神，克服各方面的障礙，學習參考其他國家發展路徑，攜手政府、市場為公民提供優質公共服務。

參考文獻：

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4. 皮特.嵌入型行動主義在中國.北京：社會科學文獻出版社，2012：296.

5. 郭薇.政府監管與行業自律.南開大學學位論文，2010.

基金項目：國家社會科學基金（項目號：10BGL081）。

作者簡介：毛壽龍（1967-），男，漢族，浙江省奉化市人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為制度分析與公共政策、自主治理、NGO與公共服務;齊潔（1987-），女，漢族，陜西省西安市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為公共政策、NGO與公共服務。

收稿日期：2014-11-12。