我國商業銀行法律監管的困境及出路

摘要：我國銀行監管法律制度的困境包括監管乏力、監管法律制度不健全、不完善、不協調、不周延、可操作性差等問題。針對這些問題：一方面，要健全銀行業的內部監督制衡機制，增強銀行的自我約束能力;另一方面，要建立和完善銀行業監督法律制度，充分發揮銀行監管機構的外部監督作用。

關鍵詞：商業銀行;法律監管;宏觀調控

一、 我國商業銀行法律監管的困境分析

我國銀行監管法律制度在立法目的、原則和許多制度設計上存在交叉重疊之處，且內容規定又原則性太強，可操作性差，導致銀行法律監管中的監管力度和監管體系出了問題。

1. 法律監管乏力導致銀行腐敗案頻發。我國銀行監管法律制度存在設計上的漏洞，加之實施不力，難以對銀行工作人員形成有效的約束力，并導致銀行腐敗案頻發。工商銀行、中國銀行、建設銀行、農業銀行、光大銀行等都曾有案件發生。目前實行的“四級管理、四級經營”的管理模式賦予了支行行長非常大的經營管理權，使其能夠直接掌握支行財務管理權、核算管理權、財務賬目等，加之擁有獨立的人事權，從而形成了權力過于集中的局面，成為滋生腐敗的重要原因。目前，國際上通行的銀行內部分專業管理的模式更有利于發揮分支機構內部約束機制的作用，應當為我國銀行業監督管理所借鑒。

2. 銀行監管法律規定有失周延。我國銀行監管法律規定原則性較強，這給法律監管造成了不小的困難：首先，銀行業準入制度不完善導致市場混亂。我國《商業銀行法》所規定的銀行業準入條件有很大的不完整、不確定性，這在增加監管的靈活性的同時，也為地方政府鉆法律空子留下了可乘之機。其次，銀行業退出制度不完整直接影響經濟穩定。銀行作為經濟往來的樞紐與社會個體利益攸關，其破產、撤銷或清算較之普通公司會在更大程度和范圍上影響社會穩定，應當對其退出制度做出全面和審慎規定。但現有法律均沒有對銀行業的退出制度做出完整的規定，導致個體利益受損的幾率增加。再次，銀行監管機制的缺陷嚴重影響了監管職能的發揮：一是既沒有對監管機構工作人員的從業資格做出具體規定，也沒有對其執法程序做出適當安排;二是銀行業監督檢察權的保障機制不健全，不僅監察權的內容較少，而且職權行使程序的規定也較為簡單;三是對境外金融機構的監管制度不夠完善，監管權的行使較為被動，缺乏主動監管措施。最后，銀行內部監督制衡機制不健全，不利于其增強自我防范風險的能力。

3. 各銀行監管法律制度之間有失協調。從效力位階上看，我國銀行監管法律制度可以分為三級，即以《人民銀行法》、《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》為主的基本法律、國務院的行政法規和中國人民銀行的部門規章。由于基本法律的原則性較強，僅為銀行監管確立了基本的框架，尚需要具體的實施細則加以補充。但國務院行政法規及中國人民銀行的部門規章并沒有及時做出有針對性的回應，導致基本法律中的委任性規則無法落實。銀行監管中的下位法和上位法之間的銜接不夠緊密，給銀行監管的執法工作帶來困難。同時，由于相繼出臺的下位法的針對性不足，導致出現對基本法律內容的大量重復。此外，由于對某些規章的關注度不高，導致早期制定的規章過于滯后，甚至與后來制定的基本法律出現矛盾，造成了銀行監管法律制度之間的失調。

4. 監管法律制度沒有充分體現宏觀調控目標。我國《人民銀行法》將宏觀調控作為自己的目標之一，但在《商業銀行法》和《銀行業監管法》中大量的監管職能都是關于銀行具體業務的監管，而較少涉及宏觀調控、鼓勵競爭、營造市場環境、風險監測及預警機制、銀行業協調機制等內容，沒有充分體現銀行監管在宏觀調控中的作用。從中也可以看出，目前我國銀行監管法試圖通過對銀行的業務監督，來達到穩健經營和降低風險的目的。同時還特別強調了對銀行客戶的權益保護，避免銀行經營不善而引起的社會波動，這與我國居民習慣于存款的國情相適應。這種以業務監管為主的監管模式導致監管偏頗：缺乏前瞻性、不利于提高銀行的自我防范意識、不利于增強銀行的競爭力、也不利于為銀行業的發展營造良好的外部環境。此外，由于銀行監管機構的人力、物力有限，將有限的監管力量集中在規模巨大的銀行業務領域，使監管顯得捉襟見肘，難以充分發揮監管的作用。監管機構及人員過多地參與到業務監管中，也容易使銀行的自主經營權受到妨礙，易于引發監管機構及人員的腐敗。在發展市場經濟的大背景下，強調權利本位已經成為立法潮流，而監管權過多地干預銀行與客戶之間的關系也容易導致私權被侵蝕的后果。由此可見，我國監管法律制度的模式設計應當加以修正和完善。

5. 監管人員的專業素質有待提高。由于金融機構的業務具有很強的專業性，尤其是隨著金融創新及金融衍生工具的不斷翻新，要求監管人員的知識結構也要不斷更新，這就要求監管人員應當具備會計、審計、財務管理、法律、金融、計算機等豐富的專業知識，否則將難以勝任監管工作，但我國《人民銀行法》和《商業銀行法》等均未對監管人員素質做出相應規定。從實際情況來看，監管人員的專業素質和職業技能整體偏低，很多從業人員并不具備相應的專業知識，專業對口的監管人員為數極少。這必然導致監管人員對銀行業務一知半解，不能及時發現并分析銀行業存在的問題，也就難以發揮其應有的監管作用。

二、 完善商業銀行監管的路徑

我國銀行業監管法律制度的完善：一方面，健全銀行業的內部監督制衡機制，增強銀行的自我約束能力;另一方面，建立和完善銀行業監督法律制度，充分發揮銀行監管機構的外部監督作用。

1. 提高商業銀行的自律能力。從縱向來看，我國銀行組織結構可劃分為總行、分行、支行、分理處和儲蓄所，實行縱向垂直領導分級授權的管理模式。由于分級較多而內部監督機制不健全，導致支行權力失控的情況比較嚴重。因此，加強銀行業的自我約束能力對于防止腐敗具有重要意義。

（1）完善銀行治理結構。目前，我國的商業銀行已基本完成了公司制改造，建立了公司化的管理模式，但從現實情況來看，我國銀行公司治理結構中的監督制衡機制并不理想，“四級管理、四級經營”的構架導致權力失控問題比較突出，并成為銀行腐敗案頻發的重要原因。可從兩個方面加強制度建設：一是建立和完善稽查制度，保障稽查機構和稽查體系的獨立性。上下級稽查機構實行垂直領導，避免稽查人員受到行長人事任免權的影響，確保稽查人員能夠獨立行使監督檢查權;二是明確界定內外監管的關系，銀行應當減少對外部監管的依賴性，著重完善內部監管制度，嚴格實施審貸分離制度、內部稽查制度、信貸資產質量責任制度等，而監管機構則督促和檢查銀行內部監督制衡機制的建設及運行情況。

（2）改善銀行管理體制。銀行公司制改造只是改變了銀行的治理結構，并沒有對其傳統的管理體制發生影響， 因層級設置過多而導致監督乏力、信息不暢等諸多問題，降低了監管效率。目前，國際上較為通行“扁平化”管理模式，通過減少層級設置來減少中間授權環節，在提高了監管效率的同時還降低了銀行腐敗發生的幾率。此外，還可以考慮以業務類型為主線的“條狀”管理模式，如銀行卡業務、外匯業務、票據業務等，通過對銀行業務的專業化管理可以提高監管質量和效率。

（3）健全銀行管理措施。在全球經濟一體化的時代背景下，我國經濟與世界經濟的融合度日漸增強，銀行業已經成為我國市場經濟乃至世界經濟的重要組成部分，銀行在市場競爭過程中必然要不斷拓寬自己的業務領域，要求銀行不斷完善防范和控制風險的措施，防止監管疏漏給犯罪分子可乘之機。在銀行已經普遍運用網絡開展業務的情況下，尤其應當注意網絡安全及控制、補救措施，避免因監管不力可能造成的損害。

2. 健全商業銀行的他律制度。我國銀行業出現的諸多問題，固然與商業銀行的自律機制不健全有關，但同時也暴露出銀行監管法律制度中存在的漏洞、偏差、滯后等問題，需要對相應的法律制度加以完善。

（1）完善銀行業的準入、退出制度。銀行作為社會經濟活動的重要樞紐，是社會資金的最大中轉站，因而必須保障銀行業有健全的的準入、退出制度，否則增加社會經濟生活的風險。

其一，從準入制度來看，由于準入制度的法律規定不健全，商業銀行法所規定的準入條件原則性較強，缺乏可以直接作為準入標準的規定，需要國務院行政法規或者中國人民銀行的行政規章來做出具體規定，導致準入制度的政策性比較強，缺乏應有的穩定性和權威性。同時，由于對銀行與其他金融機構之間的本質區別沒有做出明確規定，為地方政府及商業銀行本身違規設立金融機構從事銀行業務留下“活口兒”。因此，應當完善銀行業準入制度，避免準用性規則和委任性規則所帶來的不確定性。

其二，從退出制度來看，銀行及其分支機構（尤其是外資銀行的分支機構）的退出將對社會經濟的穩定產生重大影響，但由于現有法律制度并沒有對銀行退出制度做出完善規定，在銀行破產、撤銷、清算等情況發生時，存款人及其他債權人的利益極易受到損害。應當通過退出制度避免政策性規定所帶來的不確定性及行政權的不恰當介入。總之，只有將銀行準入及退出納入法律調整，才能保障制度的穩定性，更好地維護銀行業的健康發展，保護存款人及其他相關利益主體的合法權益。

（2）協調銀行監管法律制度內部關系。從效力位階上看，我國銀行監管法律制度的構成可分為三級，即法律、行政法規和規章。由于立法經驗不足及原則性過強等原因，導致法律制度不健全、法律規定不協調，依法監管的意識淡薄，法律更新速度慢，法律條款間的矛盾及脫離實際情況等問題。相應的解決措施包括：一是改變傳統的立法模式。我國的法律一般僅對相關問題做出框架性規定，而具體內容則通過授權的方式交由行政法規或者規章加以細化。這種立法方式不僅降低了法律的權威性和穩定性，而且在行政法規和規章不能及時配套出臺的情況下，極易導致無法可依的情況發生。應當增強法律的可操作性，使法律切實成為監管依據。二是增強立法的專業化水平。應當加強對銀行監管法的研究能力，提高立法的專業化水平，增強立法的針對性，盡量避免對已有法律的簡單重復。三是及時清理滯后的法律規定。由于管理模式、業務創新及金融衍生工具的快速進步，許多早期的法律制度已經嚴重滯后于銀行業發展現狀。不僅不能起到應有的規范作用，而且還常與新頒布的法規相矛盾、抵牾，因而應當及時清理或修改不合時宜的法律文件，提高各項銀行監管法律制度整體上的協調性。四是下位法應當對上位法的原則性規定及委任性規定及時做出回應。

（3）明確規定監管人員的從業資格。我國的銀行監管法僅對監管人員的從業資格做了籠而統之的規定，變相降低了監管人員的準入門檻兒。在銀行業務創新及各種金融衍生品層出不窮的背景下，銀行監管工作對專業人才比以往任何時候都更具依賴性。因此應當對監管人員的從業資格做出明確而詳細的規定，并以法律的形式固定下來，為專業人才的培養提供法律保障，為銀行監管工作源源不斷地培養后備人才。

（4）建立存款保險制度。我國《商業銀行法》第三章“對存款人的保護”僅5個條文，由于太過原則性而無法有效維護存款人的合法權益。由于法律上沒有關于存款人保護的詳細規定，導致銀行監管機構及銀行業協會在保護存款人合法權益方面職責不清，存款人僅能憑借存折或者銀行卡來主張權利，一但出現銀行存款被盜或者丟失的情況，銀行往往以各種借口推卸責任。因此，應當借鑒國際上較普遍采用的存款人保險制度，加強存款人權益保護。

（5）建立高效的銀行監管模式。在金融業混業經營并快速發展的背景下，分業監管的制度安排無法有效監管金融市場，甚至由于監管的重疊和空白而導致無法及時識別、化解金融風險，從而使風險進一步累積成系統性風險，最終釀成金融危機。20世紀80年代～90年代，國際金融監管的主流趨勢是由分業監管向混業監管過渡。我國銀行業的發展已經由原來的分業經營發展為混業經營，如光大、中信等集團公司的混業經營均獲得了快速發展，但其監管模式卻仍處于分業監管的狀態：以銀監會為主的金融業監管機構包括中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、國務院審計和監察等部門。諸多監管機構之間信息溝通不暢、職能交叉等降低了監管效率，不能完全適應混業經營的現實狀況。盡管三大監管機構之間建立了“金融監管聯席會議”（2000年）并簽署了《在金融監管方面分工合作的備忘錄》（2003年），但仍然無法解決分業監管相對于混業經營而言的局限性。應當在現有銀行監管機構及協調機制的基礎上建立專門的金融監管協調委員會，使各分業監管機構之間的信息溝通和共享常態化、制度化，使銀行監管工作與金融機構的混業經營相適應。

（6）加強銀行監管國際合作。在全球經濟一體化的背景下，銀行業務也從國內業務發展為國際業務，各國銀行之間在結算、轉賬、投融資等方面的業務聯系越來越緊密，彼此之間的影響力也越來越大。一個銀行的經營不善可能會引起其他關系銀行的連鎖反應。因此，加強銀行監管的國際合作具有非常重要的意義。據銀監會統計，截止2011年6月底，我國銀監會已經與世界上44個國家和地區的銀行監管機構簽署了雙邊監管合作諒解備忘錄和監管合作協議。目前，《巴塞爾協議》、《金融服務協議》、《服務貿易總協定》等國際協議或協定對各國銀行監管法律制度具有較大的影響，《有效銀行監管的核心原則》對于建立和完善我國的銀行監管法律制度具有重要參考價值。我國銀行監督機構在參與國際合作過程中要注意制度建設，為參與國際合作提供法律根據，并不斷吸收借鑒國際經驗，完善現有的銀行監管法律制度。

三、 結論

銀行作為社會經濟生活的樞紐對社會生產和生活發生著全面的影響作用，因而必須加強對銀行業的監督管理以保持社會經濟的穩定，保護相關利益主體的合法權益。為此我國先后制定了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》等法律及一系列行政法規和規章。在銀行監管法制不斷健全的同時，銀行監管機構也逐步向專業化方向發展，專業素質不斷提高。目前我國銀行監管已經形成了以銀監會為主導的包括中國人民銀行、證監會、保監會、國務院審計和監查部門等多部門的監管體系，監管制度也在不斷建設和完善之中。但由于我國銀行監管法律制度正處于初創階段，仍存在許多不完善之處，與發達國家之間仍有較大差距，應當在借鑒國際經驗的基礎上不斷加以完善。當前應著力解決的問題包括增強銀行的自律能力、建立銀行風險評估及預警機制、危機處理機制和存款保險制度、完善監管技術手段和監管方式、規定監管人員從業資格、加強監管法律體系建設等諸多方面。此外，隨著國際交流與合作的不斷加強，應當加強對外資銀行的監管力度，加強監管機構的國際合作能力等方面的制度建設。

參考文獻：

1. 謝根成.關于我國銀行監管法律建設的思考.金融與實踐，2002，（2）.

2. 徐晟.開放經濟下中國外資銀行監管——基于外資銀行特別監管的國際經驗考察.中南財經政法大學學報，2006，（5）.

3. 張煒.商業銀行法律風險防控體系優化建設對策研究.金融論壇，2008，（2）.

4. 左連村，劉婧.加拿大銀行監管制度的發展及啟示.內蒙古大學學報（哲學社會科學版），2012，（2）.

5. 陳靜，曹家和.美國銀行監管體制改革方案及對我國的啟示.經濟問題探索，2010，（9）.

6. 管斌.商業銀行法律風險的產生極其規則——以英國北巖銀行危機為分析藍本.法商研究，2012，（5）.

7. 張英.各國商業銀行的法律監管框架——發展趨勢與借鑒.上海金融，2006，（1）.

8. 鄭立明.國有商業銀行治理結構研究.同濟大學學位論文，2006.

9. 易宜松.論我國銀行監管法律制度的改革與完善.對外經濟貿易大學學位論文，2003.

基金項目：黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目專項任務項目（廉政建設）“司法審判過程中的廉政風險防控研究”（項目號：12542030）;黑龍江省哲社專項項目“中國傳統法律制度的現代化研究”（項目號：13D001）。

作者簡介：朱順（1975-），男，漢族，黑龍江省東寧縣人，大慶師范學院法學院講師，中國人民大學法學院博士生，研究方向為法史、法理。

收稿日期：2014-11-27。