基于多案例分析的行業協會承接政府職能轉移的作用類型分析

李莎

【摘要】通過案例分析，從行業協會承接政府職能轉移的內部服務能力和外部承接能力兩個方面，將行業協會承接政府職能轉移的作用類型分為四種，并構建行業協會承接政府職能作用類型象限圖，分布不同類型行業協會的特點。

【關鍵詞】政府職能;承接轉移;案例分析;作用類型

一、引言

李克強總理在會見采訪兩會的中外記者并回答提問時曾說“這次改革方案核心是轉變政府職能，當然也是簡政放權。如果說機構改革是政府內部權力的優化配置，那么轉變職能則是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系。說白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事。”而在隨后召開的十八屆三中全會中則明確指出“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。要健全宏觀調控體系，全面正確履行政府職能，優化政府組織結構，提高科學管理水平。”

1970年代后，無論是在民族國家內部還是在國際社會中，民間非盈利、非政府組織都以驚人的速度蓬勃發展，形成了一個遍及全球的第三領域，權威學者薩拉蒙教授將其稱之為一場全球性的“結社革命”。他指出，“如果說代議制政府是18世紀的偉大社會發明，而官僚政治是19世紀的偉大發明。那么，可以說有組織的私人自愿性活動也即大量的公民社會組織代表了20世紀最偉大的社會創新”。這些公民社會的產生和發展，使人們切實認識到，除了市場與政府外，還存在一個鼎足而立的社會領域，世紀的二元格局開始被三元格局所替代。人們意識到，市場會因為不能提供公共物品、缺乏消除外部性的激勵、存在自然壟斷的抵消和市場信息不完全而導致失靈。政府也會因公共決策失敗、政府的擴張性、官僚機構的低效率和尋租活動等原因導致失敗，而且兩者往往共存。人們開始思考改變這一局面的“第三條道路”，把目光投向大量的、特點各異的公民社會組織。這些公民社會組織及其所依靠的一系列特征各異的組織、管理機制能夠彌補市場和政府的不足或者配合市場與政府更好的發揮作用。

二、案例選擇與分析

（一）案例選擇

案例1：A糧食協會

A糧食協會成立于1997年6月，現有單位會員671家，各專業分會會員200余家;會員為省內大中型國有、民營等骨干企業、知名企業、種糧大戶、專業合作組織。協會下設秘書處，內設綜合部、發展部、編輯部，以及大米、面粉、油脂、經紀人四個專業分會。全省已有15個市級糧食協會（共16個地級市）、63個縣級糧食協會（或專業協會），已形成覆蓋全省的協會網絡。

案例2：B飼料工業協會

B飼料工業協會成立于1999年9月，2005年10月正式設立秘書處。協會自創辦以來，秉承章程賦予的使命，堅持強化組織建設和制度建設，著力拓展服務領域、擴大服務群體、創新服務內容，取得了顯著成績。會員規模逐年壯大。形成了以飼料生產加工為主體，教研、養殖生產、糧食和屠宰加工參與的綜合性會員組織結構。會員的廣泛參與，為協會加強行業橫向聯系交流，提升行業服務能力拓展出巨大的空間。與之相適應，協會機構建設漸次增設，工作人員、硬件設施逐步增加，各方聯系逐漸擴展，服務功能逐步跟進，對會員和政府服務取得了長足進步。目前協會在職人員共八人，全部為專職人員，除秘書長一人屬于事業編制，其余全部為合同聘用制。經費來源中，會費占比30%，服務性收費占65%，政府撥款占5%。

案例3：C旅游協會

C旅游協會成立于1995年12月，目前在職人數為7人，其中1名屬于兼職，其余6名為專職人員。設立協會會長，副會長（不包括企業兼職副會長），秘書長，辦公室主任，管理部部長、培訓部部長和司機各1名。協會人員構成中，除一人是從社會上招聘來，其余全部是安徽省旅游局退休干部。該協會的會員囊括了幾乎所有的四星級和五星級賓館。經費來源中，政府部門的購買服務占比70%，對會員的收費性服務占比20%，會費占比10%。

（二）案例分析

1.內部會員的服務

在對內部會員服務方面，主要開展技術信息、企業人才培訓與技能鑒定、產品標準審定、質量檢測、反映會員訴求、為企業排憂解難、擴大對外交流等工作。協會目前擁有三種信息宣傳平臺，包括短信平臺（一周三次群發，一次三條左右），微信，和每兩個月出一期的內部刊物。主要是面向會員，內容主要包括市場變化，內部行情，政策法規的變化，散裝飼料的發展，引領企業，提高效率等。

2.外部政府職能轉移的承接

在對外部政府職能轉移的承接方面，協會目前承接的職能：一是組織參與相關法律法規文件的修訂，不定期開展干部培訓工作;二是做好績效考核和評定工作，組織工作規劃和工作方案的編制工作。

三、行業協會在承接政府職能轉移中的作用類型

如果我們將內部會員服務力作為橫軸，外部政府職能轉移承接力作為縱軸進行作圖。我們就可以看出，協會在承接政府職能轉移中應該存在四種類型：位于第一象限的雙強型，是指協會在對內部會員服務力和對外部政府職能轉移承接力都比較強，是最理想的狀態;位于第二象限的內弱外強型，是指協會在對內部會員服務力較弱，對外部政府職能轉移承接力較強。這類協會大都和其相對應的政府職能部門有著良好的溝通渠道和互動關系;位于第三象限的雙弱型，是指協會在對內部會員服務力和外部政府職能轉移承接力均較弱。這種類型的協會在目前社會上非常普遍，大都處于生存的邊緣，缺乏經費、沒有人手。企業不指望，政府不信任，這種類型的協會不在本研究的視野里，故不做過多討論;位于第四象限的內強外弱型，是指協會在對內部會員服務力較強，對外部政府職能轉移承接力較弱。

如果換一種視角，從協會的人員構成和經費來源這兩個角度對所要重點研究的三種類型協會進行分析，我們可以從側面加以驗證上述判斷。首先，以旅游協會為代表的外強內弱型，其經費來源中政府購買服務占70%，說明其協會的生存發展主要依賴于政府主管部門的支持。那政府主管部門支持協會的動力在哪呢？從人員構成中，我們或許可以一窺端倪。旅游協會的工作人員構成，除一個司機是從社會上招聘而來，其余全部是旅游局退下來的官員。旅游協會現任會長是退休下來的原旅游局局長，現任副會長是退休下來的原旅游局副局長，現任秘書長就是旅游局現任辦公室主任。因為旅游協會經費來源和人員構成都是出自政府部門，所以其思維模式和工作方法上必然會帶有很強的政府烙印，因而也就決定其在對內部會員服務方面的能力較弱，對外部政府關系互動的能力較強;其次，以糧食協會為代表的內強外弱型，其經費來源中近90%是會員繳納的會費，這反應會員對協會所從事的服務工作的認可。糧食協會的工作人員構成中，雖然現任秘書長是退休下來的原糧食局一名處長，但畢竟退休十幾年，影響力幾乎可以忽略不計。此外現任省局領導班子成員除一名聯系領導外，其他不再擔任會長、副會長職務。同時協會安排大型民營企業負責人進入協會領導班子，擔任副會長。糧食協會的工作人員除一人屬事業編制外，其余全部是從社會招聘而來。俗話說“吃人的嘴軟，拿人的手短”，既然糧食協會的人員工資、獎金、活動經費等都是由會員提供，所以其工作重點必然是向內部會員進行服務。在對外部政府關系的處理上，也就必然會抱著“能給點就當錦上添花，不給也沒關系，只要別找麻煩就行了”心態;最后，以飼料工業協會為代表的雙強型，其經費來源會費占比30%，收費性服務占比65%，外加政府撥款10萬和企業平常以實物、人員、場地、設備等形式的贊助。雖然會費占比不是很高，但其30%的比重決定了協會必然會把相當一部分的精力用于服務會員上。從表面上看，飼料工業協會的政府購買服務非常少，但需要注意的是占其收費性服務中很重要的行業人才技能鑒

定（即從事飼料行業相關技能工種的人員必須在該鑒定站取得相應的執業資質方可從業）是協會秘書長以前從事的工作（秘書長以前就是技能鑒定站的工作人員），來到協會后從政府部門把此項工作爭取到協會來。再從其人員構成來看，盡管協會工作人員全部是從社會招聘，但協會秘書長自己還是事業編制。現任官員雖然不主持日常工作，但畢竟還是協會會長，這就大大方便了協會與政府部門的溝通。會費占比和人員構成這兩點決定了飼料工業協會必然會將其工作重點和人員精力同時放在對內部會員的服務和對外部政府職能轉移的承接兩個方面。

圖1 行業協會承接政府職能轉移作用類型象限圖

四、結束語

協會在有助于政府管治經濟的同時，其發展又會對政府構成壓力，甚至使政府的權力范圍縮小。因此，在這樣一些領域政府又會限制協會的發展。例如，協會可能會組織會員企業合作迫使政府在某些問題上做出讓步、聯合起來迫使政府出臺某些政策。這些行為在行業協會比較發達的歐美國家時常發生。凡此種種，都會影響政府權力的自由運作，是一種此消彼長。因此，在這些領域上政府又希望限制協會的發展，或者通過直接干預協會活動而控制協會的發展。總而言之，政府出于自身利益的考慮，既鼓勵協會在一些領域發展以更好的發揮有利于政府的作用，同時又限制協會在另一些領域上得到發展以防范其發揮不利于政府的作用。在一定時期和地域范圍內，政府在這種矛盾態度上的取向就直接決定著行業協會的生存發展狀況。而政府態度的取向，取決于政府與協會及其會員企業之間的博弈。在私營企業發達的西方國家，協會的生存空間隨著私營經濟的增強而不斷擴展，在于政府的長期博弈中逐漸形成了今天縱橫交錯的完善的行業協會體系。而在我國，情形完全不同，重要原因是我國政府有集權的傳統，對把部分權力讓位于協會，既不舍得也不放心，所以常用“想放放不了，想接接不住”為理由和借口。政府在我國社會經濟生活中占據著絕對的支配地位，在這種力量格局下，只要政府不主動做出讓步，協會要得到快速發展是不可能的。其直接的結果時我國協會的扭曲發展，表現為所謂的“二政府”，協會在社會經濟生活中的影響很小。但是，現在這種博弈中的力量對比逐漸發生著變化。這一方面是由于隨著民營經濟的不斷發展，有其自發組建和運營行業協會是其內在要求，在民營經濟力量持續增強下這種要求會轉化為對政府的壓力，使政府不得不做出一定程度的讓步。另一方面，隨著市場經濟不斷發展，政府越來越感覺到在許多事情上力不從心，這也促使政府主動把一部分管治市場的權力讓位于協會。因此，我們也觀察到我國的協會也正不斷得到發展，即使其速度有限。而在現階段，在民營經濟實力有限而產生的壓力還不夠強的情況下，政府是否愿意主動出讓部分權力是我國行業協會發展的關鍵所在。

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課題來源：浙江省民政政策理論研究規劃課題（ZWYB201440）