區域用島規劃性質和編制工作框架探討

方春洪，吳姍姍，劉亮

(國家海洋技術中心 天津 300112)

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區域用島規劃性質和編制工作框架探討

方春洪，吳姍姍，劉亮

(國家海洋技術中心 天津 300112)

區域用島規劃制度是國家海洋局為推進海島保護和利用活動的新舉措，目的是為單位或個人開發利用和保護海島及島群，提供必要的基礎條件。文章闡述區域用島規劃的基礎內涵和性質，具有控制引導性、靈活操作性、法律效應性特征;分析區域用島規劃在海島保護規劃管理體系中的地位;同時對區域用島規劃編制工作原則和工作框架進行了探討。

區域用島規劃;性質;工作原則;工作框架

近年來國家出臺眾多沿海地區海洋經濟發展規劃，紛紛將我國海島作為發展重點，并且設立舟山群島新區、平潭綜合試驗區等發展新區，為海島開發提供政策支持，使海島迎來前所未有的發展機遇。海島的開發重要意義不僅在海島的豐富資源有助于緩解資源壓力，更在于海島將通過自身發展成為海洋經濟開發、城市向海拓展的戰略支點，海島正在成為海洋經濟發展，甚至趨于發展的新增長極[1]。

然而由于海島普遍具有面積小、遠離大陸、四面環水等地理特征，開發海島，特別是無居民海島，存在發展空間局促、交通及水電等基礎設施薄弱、投資成本過高等不利因素，造成海島開發難度大，資源優勢難以發揮。因此為加快基礎設施建設，滿足無居民海島開發利用必備條件，促進海島科學開發，國家海洋局于2012年出臺了《關于對區域用島實施規劃管理的若干意見》。

1 區域用島規劃性質內涵

《關于對區域用島實施規劃管理的若干意見》中指出：區域用島是指市、縣級人民政府對一個或多個可利用無居民海島及其周邊海域進行整體規劃，并由地方政府依據規劃先期開展碼頭道路、供水供電等基礎設施建設(含納入海島管理的圍填海工程)的用島方式，目的是為單位或個人開發利用和保護海島及島群，提供必要的基礎條件[2]。因此，區域用島規劃是為統籌區域用島范圍基礎設施建設、項目建設開發、生態保護和整治修復制訂的整體性、基礎性行動方案，它從整體和可持續發展的利益出發，避免區域內海島孤立發展，實現協作發展而出現的“科學發展、規劃先行”的新生事物，重點解決海島經濟發展布局和用島功能屬性間合理布局，與海島生態環境要求相適宜的合理開發，并以長遠的規劃作為支撐。區域用島規劃主要內容有區域海島功能定位、海島使用空間分區、基礎設施規劃、開發建設項目規劃、生態整治修復規劃及規劃實施管理對策等內容。

區域用島規劃是海洋行政管理部門根據《中華人民共和國海島保護法》管理海島的依據。它是區域海島使用的宏觀性、全局性和指導性文件，是一種拘束性、指令性規劃，屬于行政規劃的范疇。該規劃經政府有關部門批準后(編制報批程序見圖1)，是指導區域用島的重要文件，也是審批用島項目、招商引資的重要依據，任何單位和個人不得隨便變更，如確需修改、變動，應按規定程序報批。凡涉及功能定位、用島面積變化等原則性修改的，必須報國家海洋局批準同意。確需進行個別微調的，須經省級海洋主管部門批準同意，并報國家海洋局備案。

圖1 區域用島規劃編制報批程序

區域用島規劃獲批后，無居民海島基礎設施(含納入海島管理的圍填海工程)建設在實施前可不繳納海島使用金，僅需到省級海洋主管部門備案登記。由政府籌資或企業投資建設的非經營性公用基礎設施(含納入海島管理的圍填海工程)免繳海島使用金。經營性公用基礎設施，竣工后由經營企業繳納海島使用金，辦理海島使用權證書。基礎設施用島項目不再單獨編制開發利用具體方案。

區域用島規劃內的單宗用島項目，按照無居民海島使用申請審批試行辦法編制單宗用島項目開發利用具體方案，按審批程序和權限，繳納海島使用金，辦理海島使用權證書。單宗用島項目的開發利用具體方案可不再進行海島使用論證和專家評審。區域用島規劃論證報告書及專家評審意見，作為區域用島規劃范圍內單宗用島項目審查審批的依據。

區域用島規劃具有以下特征。

(1)控制引導性。區域用島規劃的控制引導性主要表現在對海島開發建設項目具體的定性、定量、定位、定界的控制和引導。這既是區域用島規劃的核心問題，也是不同于其他海島規劃編制層次的首要特征。區域用島規劃規定海島的主導功能用途和兼容范圍控制、海島使用分區開發建設強度、主要基礎設施與配套設施控制、道路及其設施與內外交通關系控制等。區域用島規劃通過對海島功能的控制來規定海島允許建什么、不允許建什么、應該建設什么，控制海島開發建設的意向框架，從而達到引導海島開發的目的[2]。

(2)靈活操作性。區域用島規劃的靈活操作性，一方面表現在適應海島發展需要，可以實現規劃管理的簡化操作，大大縮短決策、用島審批和項目建設的周期，提高海島建設開發的效率，區域用島規劃將抽象的規劃原則和復雜的規劃要素進行簡化和圖解，再從中提煉出海島控制開發功能的最基本要素，實現規劃設計與規劃管理相結合，提高了規劃的可操作性；另一方面，區域用島規劃除涉及功能定位、用島面積變化等原則性修改外，其他指標留有一定的“彈性”，可在一定范圍內浮動，同時涉及建筑形式、風貌及景觀特色等指標可根據實際情況參照執行，以更好符合區域發展變化的要求。

(3)法律效應性。區域用島規劃是國家和省級海島保護規劃的延伸和體現，是總體宏觀法律效應向微觀法律效應的拓展，在經規定審批程序后上升為具有法律效力的地方法規，具有行政法規的效能。

2 在海島保護規劃體系中的地位

區域用島規劃是我國海島保護規劃體系的組成部分，是在省級海島保護規劃的指導下發揮地方各級政府在海島開發利用活動中的引領作用，是縣級(市級)無居民海島保護規劃(簡稱單島規劃)的升華和拓展。

2.1 與國家和省級海島保護規劃的區別與聯系

隨著《中華人民共和國海島保護法》的實施，我國海島保護、利用和管理工作納入法制管理的軌道，海島保護規劃是從事海島保護、利用活動的依據。《省級海島保護規劃編制技術導則(試行)》提出，海島保護規劃目的是對海島進行分類登記，合理劃分省級管轄區內海島的功能分區，指導海島保護和開發利用活動及海島管理工作。

海島保護規劃是區域用島規劃的基礎。海島保護規劃與區域用島規劃間關系如同“樹根”和“樹梢”的關系，只有在對海島合理分類和功能分區的基礎上，才有可能對用島項目間矛盾突出的典型區域進行使用規劃，并根據需要與可能發放海島使用權證書。區域用島規劃是對海島保護規劃的再具體再細化，是對每個海島具體區域保護和利用的進一步落實和體現。

海島保護規劃與區域用島規劃的定位不同。海島保護規劃的主要依據是海島自然資源和環境屬性，立腳點是確定海島的主導用途和保護目標，區域用島規劃是區域海島比較近期而全面的發展構想，是描繪區域海島未來發展的藍圖，主要任務是根據區域海島發展條件，從海島經濟發展歷史、現狀和未來社會需求出發，明確海島經濟發展戰略和目標，對區域海島的生產性和非生產性建設項目進行統籌安排，并對海島生態環境保護等方面進行總體部署，主要以社會屬性為依據，立腳點是怎樣實現海島的最佳效益。

2.2 與無居民海島(單島)保護和利用規劃的區別與聯系

縣級(市級)無居民海島保護和利用規劃，是對擬開發利用的無居民海島編制的單島保護和利用規劃。兩者規劃的出發點和組織編制主體一致，都是縣級(市級)人民政府在上級海島保護規劃基礎上對海島生態環境保護和開發建設活動進行部署，但不同之處在于單島規劃從自身單個海島發展考慮，對其他海島統籌和協調發展的全盤考慮不足，而區域用島規劃強調統籌發展和區域發展，講求區域海島整體效益的發揮，體現“以大帶小、以點帶面、整體布局、基礎先行”的全局性思路。區域用島規劃在形式上是多個單島規劃的組合，可以替代單島規劃進行指導海島保護和開發利用。

3 區域用島規劃編制工作原則

海島是我國重要的海洋資源，科學合理開發利用海島及其周邊海域資源，對海島地區生態文明建設和區域經濟的協調發展具有重要的促進作用。區域用島規劃編制應堅持以下幾個原則。

(1)保護為主，科學利用。尊重海島生態系統的特殊性，對單島保護對象實行嚴格保護。根據各個海島的優勢資源和實際情況，科學劃分保護區域和適建區域，明確保護措施和管控要求，最大限度地降低對生態環境的不利影響，集約節約利用海島資源，提高資源利用效率。

(2)因島制宜，合理布局。結合各海島的自然資源條件、環境狀況、地理區位、保護和開發利用現狀，合理確定無居民海島功能定位和發展戰略，以及能夠基本滿足開發需要的交通、水、電、垃圾和污水處理等基礎設施布局，修復必要區域的海島島體、岸線、沙灘和植被等自然生態環境，提升海島資源利用價值。

(3)重點突出，逐步推進。結合無居民海島使用需求和規劃，重點支持開發利用條件較好的海島進行基礎設施建設和項目建設。條件不成熟的海島采取措施進行有效保護，待開發條件成熟后逐步推進，為區域經濟持續發展留有空間。

(4)統籌發展，區域聯動。規劃統籌區域海島與周邊海島海域、與鄰近大陸之間的聯動發展，資源開發和社會經濟的互動發展，統籌區域內各海島間的利用和保護方向。推進陸島產業聯動、基礎設施聯動建設、資源要素聯動配置。

4 區域用島規劃編制工作框架

區域用島規劃編制工作基本框架是基于區域用島規劃編制的主要內容，在規劃文本上一般分為總則、現狀與形勢、用島規劃方案、社會經濟效益、規劃實施管理對策等內容。工作框架如圖2所示。

4.1 總則

介紹規劃編制工作的背景、必要性和可行性；列舉規劃編制過程中依據的相關法律法規、技術標準、區劃規劃等；闡明規劃編制的基本原則，從產業發展、基礎設施建設、生態保護等方面明確規劃目標；說明區域海島所在的地理位置，規劃海島數量、分布以及必要的周邊海域范圍；確定規劃的目標期限。

圖2 區域用島規劃編制工作框架

4.2 現狀與形勢

闡述規劃規范內海島及其周邊海域區位條件、自然環境及資源條件等概況；介紹規劃范圍內海島及周邊海域的保護與開發活動現狀，說明各海島保護對象類型與分布等基本情況，地區經濟社會發展現狀和區域海島經濟發展現狀等，結

合區域規劃、行業布局規劃、產業政策等，闡明規劃用島面臨的機遇和挑戰、優勢和劣勢。

4.3 區域用島規劃方案

依據海島自然資源、環境條件及優勢特征，確定區域用島的主導功能和兼容功能，實施海島使用空間分區、岸線分類的保護和利用，并說明保護和利用管理要求；結合鄰近大陸及周邊有居民海島交通、水電、通信等基礎設施布局與規劃，按照基礎設施共享、合理空間分配的原則，科學選擇島陸、島際及島內基礎設施位置、類型和規模；科學規劃項目開發建設活動，針對海島生態環境現狀和突出問題，規劃島體、岸線、沙灘、植被及周邊海域生態等生態整治修復項目內容。

4.4 社會經濟效益及規劃實施管理對策

從優化海島開發利用布局，提高海島利用價值，保護海島生態環境，促進海島經濟發展等方面分析區域用島規劃實施所產生的社會、經濟效益。從海島管理部門及開發業主等方面分布提出規劃實施管理對策，明確規劃實施可能對規劃范圍外敏感目標的影響管理對策。

[1] 蔣云飛.海島開發新近進展及展望[J].中國城市研究，2012，3(7)：117-121．

[2] 夏南凱，田寶江，江耀武.控制性詳細規劃(2版)[M].上海：同濟大學出版社，2009．

P75; TU984.2

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1005-9857(2015)03-0037-04