農(nóng)村學(xué)前教育的困境與突圍

摘 要：我國農(nóng)村學(xué)前教育關(guān)系到千家萬戶、千秋萬代。文章揭示了農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的現(xiàn)實困境，點出了制約農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的主要因素，指出了農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的現(xiàn)實路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村學(xué)前教育；困境；突圍

原全國人大常委會副委員長許嘉璐先生指出：“人才培養(yǎng)的制高點不在最后階段，而在最初階段！”學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)。農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展更關(guān)系到最廣大人口的基本素質(zhì)，影響到廣大農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展的穩(wěn)定，進而影響到社會主義和諧社會目標的順利實現(xiàn)。然而我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展總體水平較低，與國家普及學(xué)前教育并重點普及農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展戰(zhàn)略不相適應(yīng)，我們必須直面農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的現(xiàn)實困境。

一、農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的現(xiàn)實困境

1.規(guī)劃職能缺位

一些地方對于農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展缺乏通盤考慮和長遠規(guī)劃，放棄了對學(xué)前教育的統(tǒng)籌和管理責(zé)任，沒有把其納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，把幼兒園完全推向市場，學(xué)前教育失去了政府的宏觀調(diào)控，呈現(xiàn)混亂無序狀態(tài)。幼兒園主要集中在經(jīng)濟發(fā)展較好的村落和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地。而邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1至2所，也是集中在鄉(xiāng)政府所在地，甚至出現(xiàn)一村一園一師幾個學(xué)生現(xiàn)象，這種幼兒園分布過于密集和過于分散的現(xiàn)象都在一定程度上給當?shù)乩习傩账秃⒆咏邮軐W(xué)前教育帶來了很大的不便利。

2.財政職能缺位

國務(wù)院關(guān)于《當前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，明確要求各級政府要將學(xué)前教育經(jīng)費列入財政預(yù)算。然而實際情況是國家財政性經(jīng)費對農(nóng)村幼兒教育的投入很少，而且這很少的經(jīng)費通常只投向縣級公辦園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園。農(nóng)村幼兒園根本得不到各級政府的財政支持，日常運轉(zhuǎn)基本靠收費維持。

3.監(jiān)管職能缺位

主管部門在對幼兒園的批準設(shè)立、資源配置和監(jiān)督管理等方面沒有統(tǒng)一嚴格的規(guī)范和標準，管理上各自為政，形式上聽其自然，學(xué)術(shù)上放任自流，致使部分農(nóng)村的幼兒園以家庭形式出現(xiàn)，辦園質(zhì)量難以保證，存在著“只重經(jīng)濟效益，不重社會效益”的情況。面對大量非注冊幼兒園出現(xiàn)，管理措施不到位，執(zhí)法力度不夠，沒有得力措施有效制止，嚴重影響農(nóng)村學(xué)前教育的健康發(fā)展。

4.師資隊伍缺位

一是優(yōu)秀師資流失。目前大多數(shù)幼兒園教帥的工資收入無法保證基本的生存和發(fā)展需要，這是幼兒教師中突出的問題之一，也是影響教師隊伍穩(wěn)定性的重要因素。大多數(shù)幼兒教師的工資比當?shù)卮蚬ふ叩墓べY都少。物價上漲之后，她們的工資收入連維持基本的生計都很困難，有時還要家里補貼。另外，幼兒教師沒有任何的福利待遇，沒有醫(yī)療保險，也沒有養(yǎng)老保險，更不用說住房基金之類的了。極低的物質(zhì)待遇使得大量優(yōu)秀教師資源流失，她們會選擇待遇較好的城市幼兒園。二是準入制度把關(guān)不嚴。幼兒年齡特征、發(fā)展特征的特殊性決定了幼兒教師必須是專業(yè)人員。幼兒教師中，大都是非幼師專業(yè)畢業(yè)，而且學(xué)歷層次普遍較低。不少幼兒園園長、教師、保育員，既無幼師資格證，又沒有參加過任何培訓(xùn)上崗。有的民辦幼兒園沒有專門的保育員和醫(yī)務(wù)人員的，保育員一般由園長和請的做飯的阿姨一起兼任。三是小學(xué)教師分流帶來新問題。很多農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園為解決教師工資問題，不得不把小學(xué)分流的老弱病、素質(zhì)低、上不了課的教師安排到學(xué)前崗位上，由此帶來了兩個問題：一是學(xué)前教育小學(xué)化現(xiàn)象越來越嚴重；二是隨著人事制度改革的進一步深化，這些教師如果被裁減，幼兒教師隊伍將出現(xiàn)更大的動蕩和空缺。

二、制約農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的主要因素

1.責(zé)任意識淡薄

“思想是行動的向?qū)А保_認識學(xué)前教育是政府積極承擔(dān)責(zé)任的前提。各級政府特別是教育行政部門為促進農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展作了許多努力，但總體而言重視程度還是不夠。當前不少地方政府官員并沒有清晰地意識到，發(fā)展學(xué)前教育是自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，對學(xué)前教育的社會公益性、福利性和重要性認識不足。

2.責(zé)任定位不清

目前制約農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵是學(xué)前教育的責(zé)任歸屬問題。在現(xiàn)有政策對政府責(zé)任的規(guī)定中，對于縣鄉(xiāng)兩級政府的責(zé)任界定不是很明確，農(nóng)村學(xué)前教育的規(guī)范發(fā)展也離不開所在村落的管理，但是政策里并沒有很清楚的規(guī)定，這樣極易出現(xiàn)責(zé)任分散效應(yīng)。

3.立法相對滯后

學(xué)前教育是我國教育體系的重要組成部分，學(xué)前教育法是完善學(xué)前教育的法律支持，能夠明確學(xué)前教育的法律地位，規(guī)范管理體制和投入體制，明確政府責(zé)任和施教范圍，有力地推動我國學(xué)前教育的健康發(fā)展。但到目前為止，義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育等相關(guān)法律都已頒布實施，學(xué)前教育卻沒有全國性的法律，學(xué)前教育發(fā)展缺乏有力的法律保障和必要的政策規(guī)范。立法的滯后性導(dǎo)致學(xué)前教育沒有法制化，不能為解決學(xué)前教育發(fā)展中遇到的復(fù)雜問題提供有效的法律依據(jù)，嚴重制約了我國學(xué)前教育事業(yè)的健康有序發(fā)展。

4.公共利益忽視

管理社會公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品是政府的基本職能之一，它體現(xiàn)了公利性這一現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)屬性。同時，政府又無可置疑地存在著自身的利益，自然就有自利性的利益驅(qū)動。在發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育中，雖然政府處于主導(dǎo)地位，但是因為有自利性的存在，政府也會盡力追求自身利益最大化。農(nóng)村學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育，是政府應(yīng)當承擔(dān)的關(guān)系到整個社會的長遠發(fā)展的職責(zé)，而政府官員的任期是有限的，他們會考慮到任職期間自身的仕途發(fā)展、經(jīng)濟收入和福利待遇等等自身密切相關(guān)的利益，未能兼顧工具理性與價值理性之間的關(guān)系，偏向于追求經(jīng)濟效用而忽略了教育和社會效用， 做出利于自身的選擇而忽視公共利益的實現(xiàn)。

三、農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的現(xiàn)實路徑

1.加快立法進程

全國人大和國務(wù)院有關(guān)部門要高度重視學(xué)前教育立法，盡快制定和實施一項適合我國國情的，又能客觀反映教育規(guī)律與人才成長規(guī)律的學(xué)前教育法，就學(xué)前教育的性質(zhì)、政府職責(zé)、投入體制、管理體制、辦園體制，幼兒教師身份待遇等作出法律層面的明確規(guī)定。應(yīng)強調(diào)學(xué)前教育的公益性，明確將學(xué)前教育納入我國基本公共服務(wù)體系，以保證我國學(xué)前教育的普及與質(zhì)量的提高。

2.完善管理體制

探索實行“省級統(tǒng)籌、以縣為主、縣鄉(xiāng)共管”的農(nóng)村學(xué)前教育管理體制。所謂“省級統(tǒng)籌”指省政府以建設(shè)“廣覆蓋、保基本”的農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系為目的，制定學(xué)前教育中長期規(guī)劃和“十三五”建設(shè)目標任務(wù)。設(shè)立農(nóng)村學(xué)前教育專項經(jīng)費，扶持農(nóng)村及貧困地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。所謂“以縣為主，縣鄉(xiāng)共管”指縣級政府是農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的主要責(zé)任者，要切實承擔(dān)起管理指導(dǎo)縣域內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展的主體責(zé)任，貫徹落實中央、省、市有關(guān)學(xué)前教育發(fā)展的方針、法律法規(guī)、政策、規(guī)劃及各項規(guī)章制度，制定縣域內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃并統(tǒng)籌管理本轄區(qū)的學(xué)前教育；規(guī)范幼兒園教師人事聘任、考核制度，依據(jù)縣級財力優(yōu)先保證編制內(nèi)幼兒園教師的工資、津貼與福利待遇，督促并支持各類性質(zhì)幼兒園落實非在編教師的基本工資待遇、社會保障及福利等；保障縣域內(nèi)幼兒園的合理布局、規(guī)范運轉(zhuǎn)。與此同時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府也要承擔(dān)發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，負責(zé)籌措經(jīng)費，提供場所設(shè)施，舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，支持村幼兒園（班）和幼兒教育活動場所的設(shè)立，努力改善辦園（班）條件；落實幼兒教師的工資待遇；協(xié)助縣（區(qū)）共同管理（或委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園統(tǒng)籌管理）本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和所轄村的各類學(xué)前教育機構(gòu)。

3.保障教育經(jīng)費

《教育規(guī)劃綱要》提出要“大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園。加大政府投入，完善成本合理分擔(dān)機制，對家庭經(jīng)濟困難幼兒入園給予補助” “學(xué)前教育建立政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理負擔(dān)的投入機制”。省、市、縣各級政府應(yīng)逐步建立學(xué)前教育財政投入體制，加大財政投入力度，設(shè)立省市縣級專項資金，并將其列入財政預(yù)算，主要用于幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、師資培訓(xùn)、活動開展、各類獎勵和專項補助，特別是教師工資和社會保險的支付。積極扶持民辦幼兒園發(fā)展。通過保證合理用地、減免稅費等方式，鼓勵和支持社會力量以多種形式舉辦民辦幼兒園。對按標準規(guī)范辦園、參照當?shù)赝悇e公辦園標準收費的普惠性民辦幼兒園，采取購買服務(wù)、以獎代補、派駐公辦教師等方式予以補助、扶持。

4.規(guī)范辦園行為

嚴格落實依法辦園、持證辦園、規(guī)范辦園。加強對無證幼兒園的整治力度，建議教育部門聯(lián)合綜合執(zhí)法、公安消防、衛(wèi)生保健、食品衛(wèi)生監(jiān)督等相關(guān)部門對無牌無證、非法辦學(xué)的幼兒園進行全面清理整頓。教育行政部門建立農(nóng)村民辦幼兒園信息管理系統(tǒng)，針對幼兒園的硬件設(shè)施、安全管理、課程教學(xué)等問題實行動態(tài)監(jiān)管，制定合理的考核、檢查、評估規(guī)定，定期進行檢查和評估。要把幼兒園建設(shè)用地納入城鄉(xiāng)建設(shè)的總體規(guī)劃，做好幼兒園布局規(guī)劃，落實幼兒園建設(shè)用地。對不在總體規(guī)劃之內(nèi)，又存在布點分散、規(guī)模偏小、條件簡陋、安全隱患較多的幼兒園，要依法進行整頓和撤并，使廣大兒童能有一個安全健康的生活環(huán)境，兒童的身心得以健康成長。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提供場所設(shè)施，舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，努力改善辦園條件。村委會要利用村里的資源創(chuàng)造條件舉辦村級幼兒園，為本村的幼兒上學(xué)提供方便，開展多種形式的學(xué)前教育活動。

5.優(yōu)化幼師隊伍

要依據(jù)幼兒園教師編制標準逐步為農(nóng)村幼兒園配齊教師，并努力通過錄用學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)生、從在崗無編的幼兒教師中擇優(yōu)給編聘用等方式，不斷提高公辦幼兒教師的比例。應(yīng)加大對農(nóng)村幼兒教師的培訓(xùn)力度，建立系列的農(nóng)村幼兒教師在職培訓(xùn)規(guī)劃，并有步驟地開展和落實，加強教師間的相互學(xué)習(xí)和借鑒，促使農(nóng)村幼兒教師的教育觀念得到更新，從而能夠科學(xué)地開展教育教學(xué)工作。同時，應(yīng)嚴格執(zhí)行幼兒教師準入制度，對聘用的非公辦幼兒教師實行實名制管理。建立幼兒教師工資保障和收入增長機制，由縣（區(qū)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，保證公辦幼兒教師與中小學(xué)教師同等待遇，并積極研究解決農(nóng)村幼兒教師的社會保障問題，使幼兒教師成為受人尊重并有吸引力的職業(yè)，盡量避免因教師頻繁流動而造成的培養(yǎng)、培訓(xùn)工作的重復(fù)和浪費。

6.加強行政問責(zé)

盡管政府在通過承擔(dān)責(zé)任引領(lǐng)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的過程中出現(xiàn)過或者正在出現(xiàn)抑或即將出現(xiàn)種種問題，但政府在農(nóng)村學(xué)前教行發(fā)展中的引領(lǐng)地位缺失不容置疑。省級要建立學(xué)前教育展督導(dǎo)問責(zé)制度，將政策的執(zhí)行力與保障措施的有效性，作為考核各級政府及相關(guān)部門工作的重要指標納入督政范圍，并定期向社會發(fā)布全省學(xué)前教育督導(dǎo)報告。對縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行教育工作職責(zé)督導(dǎo)考核結(jié)果以及表彰獎勵和處罰等材料記入本人檔案，作為提拔任用和年度考核的重要依據(jù)。受到問責(zé)的縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部、教育行政部門主要負責(zé)人和校長、園長以及督導(dǎo)考核不合格的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，取消其該年度考核評優(yōu)和評選各類先進的資格。有關(guān)負責(zé)人要向上級機關(guān)進行書面檢討。對于問題嚴重的，要追究行政責(zé)任；如有違反法律的，應(yīng)追究法律責(zé)任。

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作者簡介：譚曙光，湖南省教育科學(xué)研究院辦公室副主任，助理研究員。