我國基本公共服務供給的現狀分析與思考

李燕凌+喻琪

摘 要：改革開放以來，伴隨著我國經濟飛速增長的腳步，我國在基礎教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務的財政支出也逐漸增長，同時也帶來了一系列的問題。根據1978—2013年歷年來我國的財政收支數據比對以及我國基本公共服務供給不同地區間與城鄉間的差距，外部比例與內部比例結合剖析我國基本公共服務供給中存在的問題，然后提出相關思考。

關鍵詞：基本公共服務；財政收支；地區差異；城鄉差距

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）13-0004-04

引言

基本公共服務的供給一直都是國內外學者研究的熱點話題，我國是典型的政府主導型國家，政府在各個領域都發揮著巨大的影響和控制力。因此，有些學者認為應該以政府供給為主，但也有大部分學者鼓勵引入多元機制。建國以來的實踐證明，政府就是我國基本公共服務的主要提供者。本文將以政府的財政支出數據為基礎，外部及內部兩個比例為依據，對基本公共服務供給情況進行分析。其中，外部比例，即根據基本公共服務支出和國民經濟相關指標的比例關系進行總體規模分析；內部比例，即根據基本公共服務支出內部的結構配置進行結構分析，包括不同項目之間及不同區域間的差異。

一、外部比例分析我國基本公共服務供給現狀

（一）支出財政缺乏保障機制

改革開放以來，我國財政支出出現了飛速增長。從1978年的1 122.09億元到2013年的140 212.10億元，增長了115倍，但在建國初期，受計劃經濟體制影響，我國財政一直扮演著建設型財政的角色，國家財政支出對經濟建設的支持發揮著明顯作用，經濟建設費用支出占財政總支出的比例一直保持在50%以上，在“十二五”期間達到最高的65.2%。

改革開放后，隨著我國計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，政府也提出了建設“服務型財政”的改革目標，其中，包含在基本公共服務中的文教、科學、衛生及社會保障支出從1978年的131.57億元增長到2006年的11 787.76億元，增長近90倍，支出比例從11.73%上升到29.16%，而經濟建設費用支出占財政總支出的比例從1978年64.08%逐年下降到2006年的26.56% 。我國文教、科學、衛生及社會保障支出比例從2003年開始超過經濟建設費用支出比例，且差距逐年拉開（見下頁圖1）。

2007年以后，《中國統計年鑒》財政支出項目統計口徑變化較大，與往年數據不可比。2007—2013年我國財政支出中，教育、社保及醫療衛生三個基本公共服務領域的財政支出比例在不斷提升。總之，我國的財政支出結構已經發生明顯變化，財政支出越來越向民生領域傾斜，財政支出的公共性、公益性特征日益凸顯。

但是，1991—2006年，我國文教、科學、衛生及社會保障支出的年均增長率從10%到30%不等，其中1994年及1999年增長率超過30%，而2003年的增長率低于10% （見下頁圖2）。可見，我國基本公共服務的財政支出增長率波動較大，這說明我國財政基本公共服務支出沒有形成穩定的增長機制，基本公共服務支出容易受到其他項目的擠壓。

（二）中央與地方財政支出責任錯位

按照公共服務的層次劃分和區域性不同，政府提供的公共服務在中央政府和地方政府間有一定比例劃分。從下頁圖3中可以看出，1978—2013年，我國中央政府的財政收入處于持續上升狀態，由15.52%增加至46.59%。地方政府的財政收入則處于持續下降狀態，由84.48 %下降至53.41%。與此形成鮮明對比的是，中央的財政支出卻是呈下降趨勢的，1978年中央的財政支出是47.42%，到了2013年就只有14.6%了，而地方財政支出呈增加趨勢，從52.58%到85.4%（見下頁圖4）。當前中央財政收入已占到全國10萬億財政收入的一半，但支出卻不到全國財政支出的兩成，而地方政府收入明顯不如中央政府，卻承擔了全國財政支出的大部分，一些本應由中央政府出資的項目需要地方政府進行補貼，造成地方政府事權過多、財權過少、民生政策資金不足的現狀，即所謂的“事權與財權不對稱”現象。

2013年地方財政對我國教育、社會保障和就業、醫療衛生基本公共服務的支出占到95.93%，中央財政在這三方面的支出僅4.07 %，特別是醫療衛生方面的支出只有0.93%。其中，地方財政本級支付含有當年中央對地方的專向轉移支付，2013年三項基本公共服務專項轉移支付為11 219.8元，占到總支出25.06%，其中對教育的轉移支付占全國財政支出比例最低（12.62%），社會保障和就業最高（40.93%），但總體來說，我國基本公共服務財政支出主要靠地方財政支持（見表1）。

我國分稅制改革后，基本公共服務的供給責任主要落在了地方政府身上。地方政府財力決定了我國基本公共服務的供給水平，而地方財政能力十分有限，導致公共服務投入容易被其他項目擠占，進而造成我國基本公共服務水平的差異。

二、內部比例分析我國基本公共服務供給現狀

長期以來，我國不同地區間就存在著嚴重的經濟發展水平差異，分稅制改革后表現得更加明顯。由政府主導提供的基本公共服務也必然存在著區域間的不均衡，一方面體現在不同地區間的差異，另一方面體現在城鄉間的差距。

（一）不同地區間差異較大

由于分稅制帶來的財權和事權不對等問題，地方政府在提供基本公共服務方面常常缺乏足夠的資金支持，再加上現行的轉移支付制度并不能完全發揮再分配的作用，經濟發達地區和欠發達地區的差異廣泛存在，經濟發達地區的絕對量和人均量都顯著高于欠發達地區（見表2）。其中，在醫療保障方面，北京每千人擁有的衛生技術人員高達15.46人，上海高達10.97人，而與北京、上海是近鄰的河北僅有4.44人，不到北京的1/3，上海的1/2，廣大的中西部地區更是普遍低于4人。在教育方面，貴州的一名教師平均要比北京的一名教師多帶8個學生，在教育、醫療和社保方面，北京與河北的人均財政支出均有近3倍的差異。如此巨大的差異，難免也會造成我國基本公共供給的不均等。

（二）城鄉差距大

自從戶籍制度建立以來，中國的城市與農村就獨立開來，城鄉之間公共服務供給不平等問題一直存在，尤其是在基礎教育、醫療衛生、社會保障方面特別明顯。首先，雖然九年制義務教育縮小了城鄉基礎教育的差距，但在辦學條件、經費來源等方面仍然存在較大差距。其次，我國城鄉醫療衛生資源配置不均衡，導致城鄉醫療衛生服務水平差距較大。農村人口占全國人口近70%，但所擁有的公共衛生資源不足全國總量的30%，這樣算來，農村就有近1億人口得不到及時的醫療服務，近20%的縣未達到人人享有初級衛生保健規劃目標的基礎標準（國家社科院經濟所收入分配課題組，2003）。2013年，按市縣統計的每千人擁有的執業醫生數為3.39人，注冊護士數4人，醫療機構床位數為7.36張；而農村每千人擁有的執業醫生數為1.48人，注冊護士數1.22人，醫療機構床位數為3.35張，城鄉之間的差距由此可見。再來，我國大部分城鎮地區已經建立起比較完善的以養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險等為主體的社會保障制度體系，而在農村地區，社會保障制度的建設尚處于起步階段。據《2007年中國社會形勢分析與預測》社會藍皮書的調查得知，15～65歲城鎮居民中，社會統籌的養老保險、基本醫療保險、大病醫療保險的覆蓋率分別為49.6%、39.9%、28%。多數城鎮居民享受了至少1～2項的社會保障服務，但我國農村長期以來實行的是以家庭保障為主的制度，而農村養老保險覆蓋面較低，依賴養兒防老的傳統模式、新型農村合作醫療還存在籌資標準低、保障力度不強的問題，大量的進城務工農民、鄉鎮企業和中小企業沒有完全參與到社會保障體系中，種種問題直接體現了農村社會保障體系還非常不健全。

總結與思考

我國基本公共服務的供給問題是直接影響社會主義和諧的重要因素，是一項系統工程。基本公共服務水平的提高，是實現社會基本平等和穩定的基礎。基本公共服務均等化對于政府來說，表現為供給能力的均等，對于公眾來說，則表現為效用的均等。因此，推進我國基本公共服務體系建設，相對于一味地增加投入，更需要解決以下幾個問題：一是優化財政，合理地界定中央政府和地方政府在基本公共服務供給中的權責，設置好相應的財政分配與分擔比例，統一各級政府的事權與財權，有效保障地方政府基本公共服務的資金投入。二是完善相應的法律法規，要改善農村基本公共服務的制度基礎，注意新舊制度的銜接和城鄉之間不同制度的并軌或一體化，逐步建立城鄉統一的基本公共服務制度。三是調整政府職能，優化供給結構，提升基本公共服務體系的效率，從而提高基本公共服務有效供給的水平。

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Abstract：Since the reform and opening up，along with Chinas rapid economic growth，the pace of Chinas fiscal expenditure on basic public services to basic education，health care，social security，etc.are also gradually increase，at the same time it also brings a series of problems.Based on the years of 1978-2013 fiscal year compared to the balance of payments data and the supply of basic public services among different regions and between urban and rural gap，the ratio of external to internal ratio of combined analysis of basic public service provision in the existing problems，and put forward relevant thinking.

Key words：basic public services；fiscal balances；regional differences；urban-rural gap

[責任編輯 吳高君]