發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的法制保障探析

史雅潔

[摘 要] 建設(shè)社會(huì)主義法治國家和轉(zhuǎn)變我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式都必須要堅(jiān)持依法治農(nóng)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營也要有法律基礎(chǔ)做保障。推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營在堅(jiān)持公平原則、政府干預(yù)原則和因地制宜原則基礎(chǔ)上，應(yīng)采取的法制對(duì)策是：完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與教育發(fā)展的法律制度；進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)的法律制度；重視推行農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)的法律制度。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；法制保障；對(duì)策

[中圖分類號(hào)] F30 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

一、法制保障在農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營中的重要性

（一）轉(zhuǎn)變我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式必須要堅(jiān)持依法治農(nóng)

對(duì)于我國而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期呈現(xiàn)一種開放式的循環(huán)特征，突出表現(xiàn)就是收入高、產(chǎn)出高、代價(jià)高，這使得我國農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重破壞，也使得水土資源的開發(fā)過度。想要解決這些問題，不能只依靠市場的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，也不能靠政府的宏觀調(diào)控，必須要運(yùn)用多種綜合手段，而最根本就是要依靠法律手段。因此，只有正確、及時(shí)地利用法律手段對(duì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模發(fā)展過程中遇到的問題進(jìn)行規(guī)范的引導(dǎo)和調(diào)整，才能保障和促進(jìn)資源的高效利用，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，促進(jìn)循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，最終提高我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合效益。

（二）建設(shè)社會(huì)主義法治國家必須要堅(jiān)持依法治農(nóng)

“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”方略的提出并載入憲法，是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和治理國家方式的重大發(fā)展。堅(jiān)持依法治農(nóng)是依法治國的應(yīng)有之義。當(dāng)前，我國正在加快建設(shè)具有中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，各種新舊矛盾、困難交織出現(xiàn)，各種農(nóng)業(yè)違法行為時(shí)有發(fā)生，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長效機(jī)制尚未建立等。近年來的實(shí)踐告訴我們，這些問題的解決，僅靠行政管理手段不行，單靠市場自我調(diào)節(jié)也不行，必須綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段，而最重要、最根本的還是要靠法制。對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的各種復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，必須及時(shí)運(yùn)用法律手段加以調(diào)整、引導(dǎo)和規(guī)范，才能保障農(nóng)業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。

（三）實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營必須要有法律基礎(chǔ)做保障

適度規(guī)模經(jīng)營的目的不僅只是一味地追求經(jīng)營規(guī)模，更重要的是要把握好經(jīng)營的“度”。規(guī)模經(jīng)營如果缺乏必要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)條件做基礎(chǔ)，必然會(huì)降低效率，也無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的目的，并且有可能使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本過高。適度規(guī)模經(jīng)營不是粗放式經(jīng)營而是集約化、高效化的經(jīng)營方式，如何實(shí)現(xiàn)有效率、有效益的最佳配置模式，除了從經(jīng)濟(jì)、政策角度的考量，還需考慮到法制層面的約束。在現(xiàn)實(shí)中，某些地方政府部門表現(xiàn)出了較強(qiáng)的規(guī)模偏好。具體表現(xiàn)在，一是以行政的手段推動(dòng)土地向規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶集中，人為地規(guī)定年度土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)或規(guī)模經(jīng)營農(nóng)場發(fā)展目標(biāo)，并較強(qiáng)烈地追求大規(guī)模，在個(gè)別地方已經(jīng)出現(xiàn)上千公頃的經(jīng)營規(guī)模，盡管是極少的個(gè)案，但從中可見政府的價(jià)值偏好和可能出現(xiàn)的趨勢，以及其中可能蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何運(yùn)用法制手段對(duì)“過度追求規(guī)模”而可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果，也是我們應(yīng)當(dāng)研究和考慮的層面。

二、堅(jiān)持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的法制原則

（一）公平原則

增收增效，提高生活水平是我們發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的目的。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的不斷深入，急需我們解決農(nóng)村中出現(xiàn)的一些新問題，尤其土地流轉(zhuǎn)的法制化規(guī)范從另一個(gè)方面意味著每一個(gè)社會(huì)公民都有權(quán)利享受社會(huì)發(fā)展成果，及政府部門提供的各項(xiàng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也有承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)。我國目前正在建設(shè)和諧社會(huì)和社會(huì)主義法治社會(huì)，這就要求我們努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公民和城鎮(zhèn)公民在法律面前的人人平等，強(qiáng)調(diào)公平分享的準(zhǔn)則。但是，在一些地方行政力量干預(yù)土地流轉(zhuǎn)的案例時(shí)有發(fā)生。在面對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，一些基層政府以服從集體利益、服從大局意識(shí)為理由，強(qiáng)制推行不公平的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一些土地流轉(zhuǎn)大戶吃拿卡要，設(shè)置生產(chǎn)資料等方面的高門檻，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，破壞了正常的生產(chǎn)秩序，阻礙了我國全面建設(shè)和諧社會(huì)小康社會(huì)的進(jìn)程。目前，國家正在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，這種推進(jìn)不僅是農(nóng)村發(fā)展面貌上的推進(jìn)，更是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，社會(huì)制度完善、法治制度健全的推進(jìn)。其中，最根本最牽扯到農(nóng)民利益的就是土地規(guī)模經(jīng)營中土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，使之適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民在法律上享受到同樣的協(xié)調(diào)與平衡。

（二）政府干預(yù)原則

目前，土地規(guī)模化經(jīng)營過程中經(jīng)常可以看到政府的影子。從我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制來看，政府干預(yù)無論在宏觀和微觀情況下都有實(shí)施。但是，對(duì)于農(nóng)村市場來說，政府干預(yù)是一把雙刃劍，適度的有效的干預(yù)可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，無序的惡意的干預(yù)將嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的積極性，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，政府干預(yù)必須有法可依、有法必依，農(nóng)村市場需要良好的外部環(huán)境，土地規(guī)模化經(jīng)營應(yīng)該有市場來引導(dǎo)，土地的流轉(zhuǎn)應(yīng)該有明確的法律規(guī)范，以法治為前提。政府對(duì)土地規(guī)模化經(jīng)營的引導(dǎo)也應(yīng)該依法引導(dǎo)，減少甚至避免隨意性、非法性的政府干預(yù)。事實(shí)上，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，政府應(yīng)該發(fā)揚(yáng)經(jīng)濟(jì)民主的原則，只對(duì)農(nóng)村市場溢出效應(yīng)和失敗現(xiàn)象加以管控，宣揚(yáng)土地流轉(zhuǎn)法治，實(shí)現(xiàn)公益性和共益性的統(tǒng)合。

（三）因地制宜原則

我國幅員遼闊，不同地區(qū)有著不同的發(fā)展階段、土地資源稟賦，土地本身也有種類不同的品種和經(jīng)營性質(zhì)，這就要求我們各個(gè)地方對(duì)該地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)要因地制宜，制定適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的法規(guī)制度。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地使用權(quán)被細(xì)分到每個(gè)農(nóng)戶，我國要發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營就必須進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。但是，在實(shí)際操作中，我國對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺少相應(yīng)的法律保障。因此，制定與各地相適應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)各方的行為，并提出土地流轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的必由之路。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的法制對(duì)策

（一）完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與教育發(fā)展的法律制度

近期《科技技術(shù)進(jìn)步法》和《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等法律的頒布奠定了我國在農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展方面的法律體系。但是，其可操作性還需要進(jìn)一步考量，細(xì)節(jié)性的動(dòng)作還需要制定，還有一些區(qū)域適應(yīng)性需要解決。從國際上看，我國應(yīng)該仿效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，盡快制定實(shí)行《推進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》，在我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方面突出政府的引導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)企業(yè)在科技創(chuàng)新方面的主體作用，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)尤其銀行機(jī)構(gòu)對(duì)創(chuàng)新性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的信貸傾斜，引導(dǎo)廣大社會(huì)團(tuán)體關(guān)注支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的創(chuàng)新，鼓勵(lì)廣大大中專學(xué)生回流農(nóng)村做新型農(nóng)民，多渠道、多層次、多角度的支持農(nóng)業(yè)科研體制創(chuàng)新、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，通過創(chuàng)立扶持基金、打造低息信貸，大幅度增加在科技創(chuàng)新、教育方面的經(jīng)費(fèi)，形成一個(gè)相對(duì)完善的長效機(jī)制。在人才和教育方面，我國應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)理論性的科研教育和操作性的職業(yè)教育，以及復(fù)合型人才，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)更快地轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力，經(jīng)受自然環(huán)境和市場的考驗(yàn)。在實(shí)際操作中，我國形成了省市兩級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，在信貸、物流、科技、基礎(chǔ)設(shè)施等方面均給予了支持措施，加快了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織的發(fā)展步伐。一些農(nóng)業(yè)大專院校和職業(yè)院校也培養(yǎng)了大批新型農(nóng)民和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的一線工作者。這一切的成果要繼續(xù)發(fā)散生命力就需要加強(qiáng)立法，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、土地適度規(guī)模化經(jīng)營等有法可依、依法發(fā)展。endprint

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)的法律制度

我國于20世紀(jì)90年代初就頒布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的通知》。但是，由于長期的二元體制，我國農(nóng)村在公共服務(wù)提供還很薄弱，尤其我國實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，分田到戶、分田到人，在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)方面受眾較為分散，公共服務(wù)的普及程度不高，水平也存在千差萬別，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系還不健全，運(yùn)轉(zhuǎn)還不順暢，與世界先進(jìn)水平還有很大差距。具體而言，我國亟需建立國家層面的產(chǎn)品流通制度，使各個(gè)形態(tài)的農(nóng)業(yè)組織所生產(chǎn)的產(chǎn)品能夠走得出去，所需要的生產(chǎn)物資和原料能夠進(jìn)得來，建立服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的物流企業(yè)、電子商務(wù)企業(yè)，適應(yīng)我國不斷深化的適度規(guī)模化經(jīng)營趨勢。引導(dǎo)物流市場的多元化、開放性，培育各層次的市場主體，服務(wù)不同層次農(nóng)業(yè)組織，構(gòu)建開放、有序、競爭的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品流通體系。打破城市市場對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品流通的準(zhǔn)入門檻，開通農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城的綠色通道，堅(jiān)決打擊坑農(nóng)、害農(nóng)的違法行為，共同培育成本低廉、門檻較低、質(zhì)量較高、運(yùn)作有效的流動(dòng)運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)。

（三）重視推行農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)的法律制度

長期以來，固定的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的常態(tài)，只追求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，忽略了農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的資源有序開發(fā)和環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致我國土地沙漠化日益嚴(yán)重、水土流失大幅度增加，從而土壤結(jié)構(gòu)破壞，肥力日益低下。在農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營實(shí)施過程中，要注意農(nóng)業(yè)規(guī)模化組織對(duì)環(huán)境和土地的保護(hù)，做到可持續(xù)發(fā)展，形成資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色農(nóng)業(yè)。

總之，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)改革的必由之路，是一個(gè)巨大的系統(tǒng)性工程，涉及面多、覆蓋面廣，是一個(gè)復(fù)雜艱難的過程。法制作為一種有力的規(guī)范手段，有利于土地適度規(guī)模化經(jīng)營的有序健康發(fā)展。法制的制定和完善是土地適度規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展的基礎(chǔ)，是其最基本和最重要的管理手段。加快農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營制度立法是促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的首要選擇。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint