財政滾動預算面臨問題及改革研究

孫加洪　趙天華　徐麗萍

[摘 要] 目前，我國財政預算編制存在著預算編制時間過短、缺乏科學的分析和足夠的監督等問題。積極探索滾動預算，推進中長期預算模式改革勢在必行。在做好充分吸收國外先進經驗，成立專業機構，加強基礎條件建設，編制國家預算指導手冊等準備工作基礎上，應了解滾動預算的本質，加大中期預算框架的約束力，加強立法和科學預測能力建設，積極進行預算公開，提高公眾參與，切實提高政府財政預算管理水平。

[關鍵詞] 財政滾動預算；編制方法；改革

[中圖分類號] F810.3 [文獻標識碼] B

一、引言

財政預算也稱為公共財政預算，是對未來一定時期內收支安排的預測、計劃。它一般是由政府財政部門編制，并歷經相關立法機關（國外一般是議會，我國是人民代表大會）的審核批準，綜合反映政府一定期間（一般為一年）的收支總賬本。財政預算的本質是政府活動的貨幣化反映。財政預算主要由收入預算和支出預算組成。財政收入主要由稅務機關、財政部門及海關等征收部門完成。財政支出主要由財政部門逐級下撥經費完成。

新預算法對預算編制科學性提出更高要求。從2004年第十一屆全國人大規劃對預算法著手修改開始，到2014年8月31日，《關于修改<中華人民共和國預算法>的決定》在全國人大常委會獲得通過，歷經十年、兩屆人大、四易其稿、征求30余萬條意見，在許多有識之士的推動下，有經濟憲法之稱的預算法經過艱難的博弈，終于完成了首次大修，并已于2015年1月1日開始實行。新預算法的實施，是政府落實把權力關進籠子的一種可貴的進步，也對政府的科學決策能力提出了更高要求。為適應經濟形勢發展變化和財政宏觀調控的需要，新《預算法》強調，各級政府應當探索建立跨年度預算平衡機制。各級政府一般公共預算按照國務院的規定可以設置預算穩定調節基金，用于彌補以后年度預算資金的不足。各級政府一般公共預算年度執行中有超收的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金。新預算法的頒布，使得進行預算改革不再只是一種愿望，而是變成了對法律的遵守。

滾動預算又稱連續預算或永續預算，是指在編制預算時，將預算期與會計年度脫離開，隨著預算的執行不斷延伸補充預算，逐期向后滾動，使預算期始終保持為一個固定期間的一種預算編制方法。政府的滾動預算又稱為中期預算（Medium Term Budget），或者中期預算框架（Medium Term Budget Framework，MTBF），它與企業會計有所不同，并非以月份或季度而是以年為最小單元，是以3-5年為一個周期的預算框架，以一個預算周期不停地向前滾動編制。

滾動預算最早起源于美國，由于凱恩斯主義強調國家干預，提出政府利用預算來調控經濟，減少經濟波動，以盡快走出經濟危機。滾動預算的大發展應該屬于上個世紀70-80年代，中期預算收到推崇的背景大多是因為經濟危機與財政危機，因為在危機中，國家經濟陷入滯脹，政府在赤字膨脹的情況下必須立足長遠，以期平衡各年收支，避免因只顧眼前而導致財政支出在某一年捉襟見肘，難以為繼。中期預算于是在各國政府中得到認可并廣泛應用。多年來很多發達國家和部分發展中國家都在積極編制中期預算，中期預算擺脫年度預算的短視性，為政府發展提供一個更長的視角。

中期預算起源于美國，也以美國發展的較為成熟，雖然我們不能照搬美國經驗，但是美國的預算編制過程對我們還是很有借鑒意義的。美國聯邦收支規模龐大，要想管理好這么龐大的政府收支，必然要有一套科學的預算管理系統。美國預算年度為10月1日至下年的9月30日，預算一般提前2年編制，白宮預算辦公室提出預算草案，總統在統籌考慮經濟與政治形勢的基礎上，綜合各辦公室的信息，經過幾個月的時間，制定出詳細的預算方案。大約經過10幾個月的討論修改過程之后，帶著各種翔實說明的預算被提交給國會審議。美國聯邦政府預算的編制一般要歷時10個月以上的時間，這期間政府與國會充分博弈，最終通過預算，并付諸實施。由此可見美國的預算體制是高度制衡的，但是也會帶來一些麻煩，就是如果政府預算不能被議會通過，往往會導致政府關門歇業，這也成為一種美國的特殊現象。因為《美國憲法》第一條第九款規定“除依照法律規定撥款外，不得從國庫中提出任何款項，一切公款的收支報告和賬目應定期公布”針對憲法的該款規定，美國1870年通過了《反預算過度法》（ADA），明確了政府應該如何獲得和使用預算，禁止政府超預算花錢，任何聯邦公務員違反《反預算過度法》將被處以最高兩年的監禁并罰款5000美元，當政府提出的預算得不到國會批準時，政府應當關門（緊要部門除外）。

我國目前的預算制度體系，以中央政府為例，由財政部預算司負責預算相關事宜，在財政部預算司的職能介紹里有如下說明：擬訂財政體制和預算管理制度，編制中長期財政規劃，負責編制年度中央預算草案、國債發行計劃和中央本級預算外資金收支計劃，匯總年度全國財政預、決算。

二、我國財政預算編制存在的主要問題

（一）政府預算編制時間過短

以財政部關于編制2014年中央部門預算的通知為例，該通知于2013年6月24日發出，要求2013年7月31日前，各中央部門將部門預算報財政部。從兩個時間來推斷，各部編制預算時間只有區區一個月左右。充足的編制時間，是預算草案的科學、全面、合理、有效的一個重要基礎條件。預算編制需要收集各種數據，咨詢各個相關部門，統籌分析，詳細計算，特別是在目前進行的編制部門預算、細化預算編制的改革和一些預算單位試編零基預算的情況下，需要對大量的各種基礎數據進行計算分析，就更要需要時間的保證。如果國家部委編制預算的時間都是如此倉促，還怎么保證預算測算的準確性與科學性。

（二）財政預算的編制缺乏科學的分析

由于我國長期處于計劃經濟體制之中，人治大于法制，政府習慣于大包大攬，習慣于下達命令性指令，而缺乏對國際國內市場與經濟形勢的科學詳細分析，沒有建立相應的數據分析數據庫和分析模型?？茖W預算缺少人才儲備和經驗儲備。endprint

（三）政府預算的編制缺乏足夠的監督

政府預算主要由財政部負責匯總編制，然后提交國務院，最后提交全國人民代表大會審議，但是人大由于自身歷史體制原因，對于預算的審查與評判非常乏力，財政預算缺乏必要的和充分的制約與平衡。

由于財政預算的編制不科學，產生了一些弊端。如預算編制不合理，缺少前瞻性，與實際發生時的收支產生較大差異，只好在預算執行期間不斷的調整預算，不利于維護預算的嚴肅性。還有導致公眾意見比較大的年底突擊花錢現象，就是預算通過人大審核時間較晚，導致經費撥款集中于下半年，甚至集中在最后一個季度，給人以突擊花錢的印象。而且預算缺乏監督和制衡，預算信息不夠公開，預算過程不透明，無形之中降低了公眾對于預算科學合理性的認同。

正如政府預算專家凱頓（Caiden，1989）所指出的，政府預算是一個歷史現象，與特定的時間和地點相聯系，而不是某種一成不變的制度。有人說，預算制度形成和發展的歷史，就是科學和民主深入財政管理的歷史寫照。新一屆領導人提出的要把權力關進籠子里，是我們進行財政預算改革的重要基礎保證。改革就是發展的最大的紅利，我國的財政預算制度，也必須積極進行改革，積極探索滾動預算的編制，為經濟社會發展提供推動力。

三、滾動預算改革的前提準備條件

（一）充分吸收國外先進經驗

英國、美國等發達國家運行歷史長久，在預算方面積累了豐富的經驗，我們可以加強考察，學習其成熟的預算管理體系，同時研究進行必要的改造使其適應我國國情。

（二）成立專業機構

工欲善其事，必先利其器。沒有強大的組織保證，我們的預算就沒有一個著力點，我們可以仿照其他國家的做法，類似于美國聯邦政府在白宮設立的地位比較高的預算管理辦公室OBM，我們也可以設立獨立的預算管理辦公室，地位與其他部門平衡或者略高于其他部門，在政府最高權力領導下，專司財政預算分析，編制。只有預算部門的地位提高了，預算管理的地位才能得到切實的提高。

（三）加強基礎條件建設

加強預算部門權力的同時，加強預算人才隊伍建設，招納一批高水平精通統計、財務、稅收及金融等專業的人才，為預算部門服務，致力于提供專業的預算綜合解決方案。在政府層面加強立法與機制建設，提高其他部門對預算部門信息共享力度，尋求與軟件公司合作，開發出適合國情的預算管理管理系統。從現在開始，建立國家預算大數據庫，建立經濟形勢、人口因素、自然資源、地理條件、國內國際大環境、國家財政狀況等各種因素對預算的影響函數，通過一段時間的探索，積累歷史數據，逐步建立可行的國家預算管理模型。

（四）編制一本國家預算指導手冊

總結各級政府預算管理相關經驗，集中人力，編制一本國家預算預算指導手冊，在這個預算手冊里，要具有較強的可操作性，內容可以盡可能的詳細?？v向上，把整個財政預算的全過程逐步分解，每一個時點要進行的工作，完成的程度都要寫明。橫向上，把預算工作任務全部分解，明確到每一個具體部門，每個部門負責哪些部分工作，各個部門分割全部工作。有了一本詳細的預算手冊，各部門都在手冊的制約下工作，各司其職，分工合作，通過嚴格遵守預算工作手冊，使預算管理成為一種明晰的科學管理過程。

四、滾動預算的改革途徑

（一）了解滾動預算的本質

嚴格意義上來說，財政滾動預算（中期預算）并不完全是把預算完全分解到未來的幾年之中，一般是近一個年度的非常詳細，且執行的比較嚴格。后幾年的是一個大的框架，該框架約束力的大小決定預算體系的不同。當該框架約束力較小時，中期預算就成了政府的籠統規劃，往往缺乏效力，而且肯定會受到執政者更替的比較嚴重的影響。如果該框架的約束力比較大時，它可以稱為某種意義上真正的中期預算。它不會受到執政者更替的影響，因為有相關法律的保障。我國目前的財政中期預算改革，其實質就是逐步加大該框架約束力的過程。

（二）加大中期預算框架的約束力

貫徹執行新預算法，加大中期預算框架的約束力，前提就是在前述幾項條件成熟的基礎上，政府有能力編制出合理科學的預算。要積極推行財政滾動預算的編制，即使中間有所失敗，但總結出更多的經驗教訓也是一個進步。借新預算法的東風，今年年初，國務院辦公廳發布了《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》，意見要求各部門應結合國民經濟和社會發展五年規劃綱要及相關專項規劃的實施，按照部門職責分工，研究未來三年設計財政收支的重大改革和政策事項，并測算收支數額，提交財政部門匯總。各省市要比照中央做法，編制地方中期財政規劃。這可以看做是我國財政預算改革邁出的重要一步。

（三）加強科學預測能力建設

三年滾動預算的編制是個新內容，由于我國財政體制的歷史原因，一直以來編制的都是一個年度的財政預算，要想編好三年滾動預算，財政部門對未來形勢的準確分析與預測能力成為一個比較大的考驗，一方面，我們要改變以往的簡單編制預算的思維方式，要把眼光放遠一點，改變以前只盯住當年的習慣，學會分析預測未來幾年的數據?？梢酝ㄟ^吸收專業人才，為政府提供科學的預算工作。另外也可以借鑒國外經驗，鼓勵社會力量開辦咨詢公司，實行企業化運作，政府出資來購買其咨詢服務。另外，我們應該適當調整當下預算編制時間，把預算編制時間適當提前，延長編制時間，從當年5月份開始編制后年的預算，把預算調整由執行期提前到編制期，經過10個月左右的編制與調整，編制出更翔實的預算。在人大通過后，立即開始編制下一個周期的預算。

（四）加強立法，積極進行預算公開，提高公眾參與

一方面，完善的法律體系是社會規范運行的基石，好的預算體系也必須有好的法律作為支撐，進行中期預算改革，就必須加強預算法律建設，同時加強預算法的權威性。另一方面，政府要加強自身建設，更要借助外部力量，要積極進行預算公開的工作，新預算法對預算公開做出了明確具體的要求，但是我們公開的預算信息還不夠簡單易懂，不夠詳細。在新時期，應該利用互聯網傳播信息成本低，范圍廣，效果好的優勢，把能公開的信息都盡可能的在網絡上公開，給公眾一個了解預算過程、參與預算討論的機會，這也可以促使政府在編制財政預算時提高謹慎性，靠外力提高財政預算水平。

五、結語

滾動預算是目前改革的一個初步可實現的階段，滾動預算的推行，可以使財政收支更符合經濟形勢，有利于避免決策的短期化，財政調節的逆周期化。但是，中期預算的編制我們還屬于起始階段，還有許多問題需要解決。積極探索，努力實踐，是探索適合我國國情預算管理體制的必由之路。從長遠看，政府預算必然是由政府自我約束向公眾約束發展過渡的，具有廣泛代表性的人大有能力對政府預算行使嚴格的審查權，才是政府財政預算管理水平提高的最大推動力。

[參 考 文 獻]

[1]劉喆.美國聯邦政府預算的編制方法及特點[J].財經科學，2006（2）

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[3]白彥鋒，葉飛.中期預算：中國模式與國際借鑒[J].經濟與管理評論，2013（1）

[4]王桂娟.推進部門滾動預算改革的思路和要點[J].中國財政，2012（14）

[5]財政部國際司.美國財政預算公開情況介紹.[EB/OL].財政部網站http：//www.mof.gov.cn

[責任編輯：王鳳娟]endprint