養老保險行業統籌的制度性缺陷和改革建議

馮曉冬

一、基本養老保險行業統籌的歷史背景

為適應養老保險制度改革初期形勢的需要，1986年，原勞動人事部、財政部同意水利電力部直屬企業按行業試行離退休費用統籌，暫不參加地方統籌。之后隨著養老保險制度改革的不斷深化，1993年，國務院批準鐵道部、交通部等11個行業實行基本養老保險行業統籌。為解決部分地區養老統籌拖欠離退休人員養老金問題，1997年國務院明確要求建立統一的養老保險制度，逐步將系統統籌移交地方管理。1998年，除人民銀行和中國農業發展銀行外，國務院將行業統籌移交地方省級社保部門管理。目前，人民銀行和中國農業發展銀行主要按照國家有關部門的政策規定開展基本養老保險系統統籌工作。

二、基本養老保險行業統籌現狀分析

（一）基本養老保險基金個人賬戶空賬運行

統籌基金賬戶收不抵支，個人賬戶基金被用于社會統籌賬戶的資金支出，形成養老金收支缺口。造成這種狀況的主要原因是：首先，統籌賬戶與個人賬戶混賬運行是個人賬戶“空賬”的制度根源。由于按照“以支定收，略有結余，留有部分積累”的原則征收養老保險費，盡管單位繳費與個人繳費之和大于養老金支出，但統籌資金不能足額支付退休人員養老金，必然會出現擠占挪用個人賬戶資金的現象。其次，轉軌歷史成本加大個人賬戶“空賬”規模。“老人”和“中人”沒有或只有少量養老金積累，這部分人員退休金支出從在職人員繳費資金中墊支，也就是將未來的養老金填補了目前統籌資金的“窟窿”。再次，單位和個人繳費比例偏低也是形成個人賬戶“空賬”的一個重要因素，尤其是單位繳費比例偏低，直接導致個人賬戶資金彌補統籌資金不足。

（二）基本養老保險單位和個人繳費基數不一致

統籌單位內部各部門自行核定個人繳費基數，系統內部的核算標準不統一，存在少報個人繳費基數的現象。養老金待遇與個人繳費不掛鉤是上述現象存在的根本原因。由于統籌單位執行事業單位離退休費計發辦法，退休人員養老金與個人賬戶基金存儲額和繳費年限毫無關聯，從而導致職工即期工資收入減少而退休待遇卻得不到相應提高，而且按現行事業單位退休待遇計發辦法，不僅會影響職工個人當期工資水平，還會間接影響職工個人退休金水平，這樣必然會帶來職工繳費意愿不強、統籌管理部門管理難度大等問題。管理部門為減少個人繳費金額，采取降低個人繳費基數的方法，同時為確保養老保險基金收入水平，單位繳費基數保持原有水平，最終形成單位繳費基數大于個人繳費基數的情況。

（三）基本養老保險關系轉移接續困難

主要表現在部分調出人員因無法轉移關系而被封存個人賬戶，部分調入人員因無法接續又重新建立個人賬戶。《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》未能充分考慮系統統籌與社會統籌之間的銜接問題是轉移接續困難的制度性原因。由此造成了一方面，由于統籌單位養老保險資金的籌集、使用與社會統籌標準不一致，社保機構無法為調動人員辦理基本養老保險轉移接續手續;另一方面，依據有關待遇領取地的規定，會出現調離人員或被“雙開”人員，在社會上就業參保且繳費不足10年的，退休后回統籌單位享受退休待遇的情況。

（四）基金未來支付壓力不斷增大，難以持續運行

造成這種狀況的主要原因是統籌單位繳費人員有所減少，退休人員逐年增加，養老金支出呈上升趨勢，人口老齡化趨勢明顯，贍養比越來越低，按照現有制度執行，幾年后，養老保險基金將出現收不抵支的情況，開始消耗歷年滾存結余。

（五）養老保險基金管理薄弱，領導重視不足

統籌單位忽視養老保險基金的根本原因是，養老金待遇與個人繳費不掛購，基金管理缺乏動力。由于退休員工退休費與退休待遇水平不掛鉤，員工繳費意愿不高，單位也容易忽視養老保險統籌的效用，把該項制度看得過于簡單，缺乏長遠考慮。另一重要原因是外部監管不到位。近年來，國家制定一系列政策逐步改革企業基本養老保險制度，通過完善政策、健全機制、規范運作，加強了社會保障的監督管理。相對于社會統籌，對系統統籌的外部監管相對薄弱，在制度建設、完善機制等方面關注度不夠，在系統統籌運行和資金籌集使用等方面監管不到位。

三、養老保險行業統籌的制度性缺陷分析

（一）不符合社會保障制度發展方向

“十二五”規劃綱要提出，“要全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌”。可見，我國社會保障制度發展方向是要實現基礎養老金全國統籌，繼續運行系統統籌顯然不符合社會保障制度發展方向。

（二）損害勞動力市場統一性，不便于人員流動

由于與社會統籌制度不銜接，造成養老保險關系轉移接續困難，如果調離系統，按社會統籌辦法計發養老金，勢必影響職工個人未來退休待遇水平，不利于人員合理流動。

（三）削弱基金調劑功能，抵御風險能力不高

由于養老保險基金封閉運行，在系統內調劑使用，隨著基金未來支付壓力不斷增大，養老金支出將出現巨大缺口，系統統籌基金的調劑功能將無能為力。

（四）顯失公平，容易引起社會矛盾

首先，與社會統籌相比，行業統籌對養老保險基金積累貢獻相對不足，但其退休人員養老金支出卻相對較高。其次，系統內行業統籌制度統一，但各地區間退休待遇相差懸殊。退休待遇是退休人員的生活保障，涉及職工個人切身利益，如處理不妥，容易引起和激化社會矛盾。

四、完善養老保險行業統籌制度的對策及建議

（一）深入研究，加強頂層設計，完善基本養老保險制度

一是逐步理順基本養老金計發辦法，將個人賬戶與退休待遇掛鉤。二是比照社會平均工資水平設定上下限，建立參保繳費的激勵約束機制。三是與相關部門協商完善轉移接續辦法和銜接政策。四是適當調整繳費水平，改變單位和個人繳費比例嚴重倒掛的現狀，逐步做實個人賬戶。

（二）強化管控，抓好四個環節，加強養老保險基金管理

一是規范各級機構繳費基數，確保養老保險費應收盡收。二是審慎選擇養老保險基金投資渠道，實現保值增值。三是做好預警分析，及時制定預防措施，建立科學的養老保險基金增長機制，保證養老保險可持續發展。四是強化外部監管和內部管理，將其納入到社會統籌的監管體系中，定期開展檢查和審計，保證養老保險基金安全與完整。

（三）關注政策，加快改革進程，做好養老保險改革準備

一是加強與社會保障部門溝通聯系，調查研究基本養老金過渡政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險制度，為系統統籌向社會統籌過渡打好基礎。二是嚴格執行國務院關于職工退休的政策規定，不得隨意放寬職工退休條件，提前給職工辦理退休手續;不得擅自提高養老金標準或變相提高待遇水平。

（作者單位：大連市審計局）

責任編輯：代建明