寧夏新型城鎮化建設的思考

朱琳

近年來，寧夏的新型城鎮化建設取得了飛速發展，城鄉建設發生了日新月異的變化。2011年，沿黃經濟區被納入全國“兩橫三縱”城市化戰略格局。2012年9月，國務院批準寧夏設立內陸開放型經濟試驗區，繼續推進寧南區域中心城市和大縣城建設的重大戰略決策，進一步增強了寧夏城鎮化發展的動力。為了解寧夏城鎮化建設水平，課題組選取隆德、中寧、平羅三縣，通過實地考察和召開小型座談會的方式對當地的城鎮化建設進行全面了解。

一、寧夏城鎮化的整體情況和調研地區的建設水平

（一）整體情況

截至2013年底，寧夏全區總人口655萬人，城鎮人口347.96萬，城鎮化率達到54.67%，首府銀川市城鎮化率達76.04%。銀川、石嘴山、吳忠、中衛、固原、平羅等一批城市新區相繼建成;各地加大老城區、舊街巷和城中村改造力度，完善基礎設施，提升城鎮服務功能;物流、金融、房地產、旅游等現代服務業加快發展，有力提升了城鎮經濟實力，城鎮吸納能力顯著增強。

（二）調研地區的建設水平

1.隆德縣是革命老區和六盤山集中連片特殊困難地區，總面積985平方公里，總人口18.3萬人，城鎮化率為24%。2014年全縣地區生產總值達到19.24億元，同比增長12.7%;固定資產投資總額為38.6億元，同比增長28.9%;城鎮居民人均可支配收入7844元，增長11.5%;農民人均現金收入2412元，增長15%。

2.中寧縣按照“一城三區、南展北擴”的發展思路，注重設施配套，強化服務功能，提升承載力，加快城鄉建設步伐，縣城建成區面積達到14.6平方公里，城鎮化率達到40%，縣城基本形成了以舊城改造、濱河新區、石空工業城三區建設并重，以石空、新堡區兩翼發展的“一城三區”、“一核兩翼”、“七縱六橫”的城市發展格局，人民群眾的生活質量明顯提高。

3.平羅縣面積為1568平方公里，人口近30萬，近年來，平羅縣搶抓自治區實施“兩大”戰略、推進“兩區”建設等重大機遇，強化產業支撐，深化農村改革，加強基礎配套，優化服務保障，新型城鎮化得到了較快發展，城鎮化率達到52%。

二、推進城鎮化的主要政策措施與經驗

（一）強調總體規劃，引領城鎮化發展方向

隆德縣以縣城總規為龍頭，突出“生態文化旅游”縣城定位，構建“三橫四縱”城市路網格局，打造功能區，擴大縣城面積，改造城市主干道，把大縣城建設、小城鎮建設、與產業開發統籌規劃，同步推進城鎮化、工業化和農業產業化進程。中寧縣制定了高標準的《中寧縣縣城總體規劃》，促進城鄉規劃與社會事業協調發展，并針對各大重點項目、重點街區、重點路段進行規劃設計。平羅縣先后完成《城市建設總體規劃》、《土地利用總體規劃》、《村莊布局建設規劃》以及其他重點小城鎮總體規劃修編，為科學發展新型城鎮化奠定了基礎。

（二）加強基礎建設，提升城市綜合承載能力

隆德縣“一環三縱四橫”的城市路網格局初步形成，建成縣集中供熱熱源廠，集中供熱率達到98%以上，建成縣第三水廠，改造提升供、排水管網。平羅縣按照“大空間、低密度、大綠地、寬馬路、現代化、和諧型”的理念，推進實施城市棚戶區、老舊小區整體改造、集中供熱管網改造等項目，近3年來投入城市建設資金53.8億元，縣城建成區面積達到15.7平方公里。中寧縣共改造開發建設住宅小區30多個，面積120多萬平方米，投入舊城改造建設資金30多億元，基本建成保障性住房6139套，廉租住房實物配租近2000套，極大地改善了主城區居民居住環境。

（三）突出產業帶動，促進農民就業

平羅縣實施工業經濟“四個雙百億工程”，重點發展精細化工、多元合金、煤化工、裝備制造、生物科技、農產品加工六大產業集群，全縣規劃企業大道105家，創造就業崗位2.15萬個。通過“抓基地、舉龍頭、創品牌、活流通”，扶持和引導142家規模以上農產品加工企業技改擴建，發展農業特色產業，實現農村勞動力就近就地轉移就業3萬余人。隆德縣開工建設六盤山產業園區，截至目前整合項目資金8800多萬元，先后招商引進22家企業入駐園區，累計完成投資5.6億元，極大解決了就業問題。

（四）注重改善民生，強化社會保障服務

平羅縣新改建各類學校20余所，建成職教中心，吸引農村居民子女進城求學，帶動農民進城落戶，完善城鄉居民最低生活保障制度，擴建醫院、公共衛生服務中心、婦幼保健院。中寧縣石空工業城是集新材料循環經濟示范區后勤保障、商貿服務于一體的濱河生態小城鎮，承擔著為工業園區務工人員配套服務、商貿物流、休閑娛樂等重要功能。工業城建成后不僅可以解決園區產業工人住房難問題，并為石空工業城及周邊群眾提供集生產、生活、生態、休閑為一體的優質服務。

（五）推進土地制度改革，創新城鄉融合體制

平羅縣在全區率先開展農村集體土地確權頒證，明晰了農村集體土地所有權、農民土地承包經營權、集體荒地經營權、宅基地使用權、房屋所有權“五項權屬”，率先探索建立農民“三權”自愿永久退出補償機制、農村土地經營權抵押貸款機制、現代農業生產經營機制“三項機制”，盤活農村閑置宅基地和房屋等資源。

三、推進城鎮化建設中存在的主要問題

（一）產業支撐能力有限，輻射帶動能力較弱

產業整體規模小、布局分散，與城鎮發展的協同性不夠，吸納能力相對較弱，城鎮人口增加受行政區劃調整、征地拆遷等偶然因素影響大，依靠產業發展吸納非農人口進城的城鎮化主流渠道作用不夠突出。現代農業對城鎮化發展的推力、新型工業對城鎮化發展的拉力和第三產業對城鎮化發展的后續支持力還不夠強。影響了人口集聚，小城鎮發展缺乏區域特色，優勢產業發展規模小，發展模式粗放。

（二）城鎮化實現程度較低，基礎設施還不完善

調研的三個縣普遍存在部分老舊小區危舊房屋數量多，排污、排水等設施老化等問題，特別是小城鎮公共基礎設施不配套，綜合服務水平較差。城鎮化進程中，城鎮人口和用地規模擴張快于相應的經濟活動聚集、社會結構轉化和基礎設施、公共服務配置，城鎮化率與所要求達到的社會經濟發展質量水平還存在一定的差距，城鎮化應有的經濟、社會、生態、環境效應尚不明顯。

（三）各項規劃的編制相對滯后，不能很好地指導城市建設

各市縣的城市空間結構已發生變化，需要重新調整修編縣城整體規劃，有的市縣比如中寧縣近期規劃年限已到，需要編制新的五年規劃，2009年實施的規劃調整修編沒有將石空工業園區和寧新物流園統一納入到縣城總體規劃中，致使其成為獨立體，弱化了與城區的聯系。此外，“大社區”、“大村莊”布局建設規劃尚未編制出來，影響了新型農村大社區建設。

（四）資金投入渠道單一，缺乏有效引入機制

城鎮化是工業化過程中農業人口向非農產業轉移、農村人口向城鎮轉移的過程。從公共服務均等化目標出發，城鎮化過程中將產生對基礎設施以及其他公共服務的大量需求，相應的建設資金保障是一個重要環節。調研中我們發現，目前的城鎮建設投入多數以政府為主，缺乏有效的吸引社會資本機制，絕大多數城鎮化建設項目資金匱乏，不能適應城鎮化加速推進的需要。

（五）體制性障礙依然存在，保障機制不夠健全

城鄉一體的戶籍管理、均等化的公共服務和全民共享的社會保障體制尚不健全;人口、資金、資源合理流動和區域市場開放等方面還存在行政壁壘。農民在向城鎮轉移、向市民轉化的過程中，醫療服務、子女求學、安居就業、社會保險、生活保障等制度方面還不很健全。

四、推進寧夏全面建設新型城鎮化的對策建議

（一）堅持規劃先行，修編具體城市規劃

在實施城鎮化建設過程中，必須強化規劃意識，突出規劃的科學性、權威性和超前性，借鑒發達地區和周邊城市規劃建設中的優點，組織專門力量進行科學論證，搞好城鄉規劃的調整修編工作。重點搞好城市詳細規劃和單項專業規劃修編，搞好村鎮規劃，完善修編集鎮規劃、塞上村民新居、舊村莊整治規劃、大社區、大村莊布局規劃，使農村一般村莊向中心村靠攏，中心村向集鎮聚集，村民建房向大社區、大村莊聚集，切實提高城鄉居民居住質量。

（二）實施政策傾斜，推動城鄉發展一體化進程

簡化管理層次，形成中央、省、市縣的三級財政架構，幫助財力薄弱地區建立縣鄉最低財力保障制度，確保基層政府運轉資金的基本需要，切實提高民生事項、公共安全等的支出水平。農村基礎設施和公共服務設施欠賬較多，需要給予更多傾斜支持，使一部分農民能夠享受到與城市居民相同的基本公共服務，引導城市資金、技術、信息等要素向農村流動，城市公交、供水、燃氣、污水和垃圾處理等公共基礎設施向周邊農村延伸，提高城鄉公共服務共享水平。

（三）積極推進戶籍制度改革，促進人口自由流動

在推進戶籍和人口遷移體制改革方面，國家應建立城鄉一體的居住證制度，以舉家遷徙的新生代農民工為重點，以就業年限或居住年限或社保參與年限為基準，加快放開中小城市落戶限制，適宜采取循序漸進的方式實行戶籍制度改革，允許具備一定條件、有較好自我生存和發展能力的一部分農村人口進城，從事非農產業。

（四）改革土地使用管理制度，提高土地利用率

城鎮化發展與土地問題密切相關，一方面關系到城市開發建設用地，另一方面關系進鎮農民的切身利益，所以必須妥善處理。城建用地應依據有償使用的原則和城鎮土地利用規劃，發布城鎮建設規劃和年度建設計劃，先征為國有，再將使用權出讓或者出租給使用者。對農民進鎮建房、經營性用地實行優惠政策，降低農民進城的門檻，加快城市化進程。

（五）大力發展第三產業，促進農民就業

城鎮產業結構的調整和優化將為城鎮的發展注入活力和動力，是解決城鎮就業問題的根本途徑。國內外經驗證明，第三產業吸納勞動力潛力相當大，是三次產業中唯一可以長期增加就業的產業，因此，西北城鎮化在大力突進工業化的同時，應該著力提升第三產業比重，積極挖掘第三產業吸納就業的能力，活躍城鎮經濟，為加快農村人口居住向城鎮集中提供必要條件。

（六）提高農民就業能力，提升城鎮綜合承載力

實行積極的就業政策，廣開就業門路，拓寬就業渠道，培育和發展勞動力市場，完善就業服務體系，加強就業指導、介紹、培訓等工作，通過技能的提高實現收入的增長，改善生活和工作狀況。從方便就業的角度加強保障房建設，保留適當規模低成本住宅，大力發展公共交通，降低群眾出行成本。積極推進保障性住房建設，建立多層次住房供應體系;加強市政基礎設施和公共服務設施建設，拓展供水、供電、供氣、供熱的覆蓋面，提高保障率。

（作者單位：北方民族大學經濟學院）

責任編輯：楊再梅