當前土地利用規劃工作情況及對策研究

仲偉方

摘 要：當前土地利用規劃工作所處的形勢不盡人意。由于我國全面實施土地利用規劃工作的時間短并且實踐經驗不夠，土地利用規劃工作還存在諸多的問題，這也就意味著我國還將面臨著各方面的嚴峻挑戰。文章立足于當前土地利用規劃工作情況，分析了其中存在的主要問題，并針對這些不足之處，提出了具有針對性的解決措施，力求通過研究者努力，找到促進土地利用規劃工作效果不斷提升的可靠途徑，以此為相關人士提供部分可借鑒的理論依據。

關鍵詞：現狀 規劃 對策 創新

中圖分類號：F30 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）02（a）-0111-03

自從2004年8月重新修正的《土地管理法》頒布實施以來，我國土地利用與規劃工作已經有了非常大的進步，社會地位和法律地位等方面都有了很大的提高。然而，面對當前的土地利用與規劃工作，絕對不能抱著盲目樂觀的心態。雖然國土資源部在2009年2月又發布了新的“土地利用總體規劃編制審查辦法”，地方國土部門也相應的及時調整了當地的總體利用與規劃，并使之更加的豐富，但隨著我國社會經濟的快速發展，在許多方面，宏觀的經濟政策和規劃調整，似乎仍存在與當地經濟發展狀況及其他客觀條件不兼容的地方。因此，土地利用總體規劃必須伴隨經濟社會發展而及時調整充實其目標和功能，不斷的完善規劃體系，以使其更好地發揮其應有的作用。

1 當前土地利用規劃工作所面臨的形勢

1.1 土地供求矛盾較為突出

一直以來，中共中央都比較關注土地問題。近幾年來，我國的社會經濟得到了快速發展，然而在經濟發展的同時我國的資源供需矛盾越來越突出，因此我國開始注重保護資源。當前，我國陸續出臺了保護資源的法律法規，要求人們要按照法律法規來節約用地，這樣做不僅可以保護土地資源，還可以推動我國經濟的發展。自從1978年以來，我國在經濟發展過程中遇到了幾個現實問題，其一，經濟的快速發展導致土地資源越來越緊張，但是由于受到市場需求、資源這兩個方面的影響，這種模式具有明顯的弊端；其二，我國經濟增長速度非常迅速，但是在經濟快速發展的同時帶來了一些社會管理問題，還加大了我國社會的矛盾。而土地資源的緊張，會誘發以上這些問題。其三，在管理土地資源的時候，由于受到多種多樣等因素的影響，因而增加了土地管理者的管理難度。近幾年來，隨著社會主義市場經濟的快速發展，土地的功能逐漸被顯現出來，因此不管是社會公眾，還是地方政府都存在著較強的利益追求。但是由于當前我國缺乏完整的市場制度，所以圈地、占地現象很嚴重。

當前，土地資源與經濟發展的矛盾逐漸凸顯出來，在這種背景下，要尋找有效的方法，緩解土地資源與經濟發展之間的矛盾。因此，土地以及監管部門要研究以下幾個問題：第一，針對土地問題，怎樣化解這些矛盾，努力實現公平。第二，要想維護管理秩序，就要創新管理環境，但應該考慮如何創新管理環境。第三，思考問題：怎樣滿足各方的利益需求，才能促使我國的監督制衡機制得以完善起來。

土地問題關系直接影響著我國社會經濟是否能夠得到長遠發展。當前，我國經濟開始從粗放型經濟向著集約型的經濟發展，所以要按照相關的法律法規來合理利用土地，走科學化的發展道路。國土資源管理部門要合理利用規劃土地，地方各級政府也要合理利用規劃土地，優化配置土地資源。

同時，為了能夠對中央與地方土地管理之間的關系進行調整，這就要構建有效的土地監察機制。通過土地監察機制既可以營造土地利用環境以及土地管理環境，又可以強化監察手段，最終建立起科學的、合理的地方土地管理長效機制。

現階段，要審核土地審批流程的合法性，如果在審核中發現了問題，那么就要及時采取措施加以解決。因為違法行為的存在，會增加查處整改的成本，并且也很難有效地執行相關的政策。

在土地監察過程中，一是要按照相關的法律法規來引導相關行為；二是要全面認識發展方式，根據實際情況來轉變發展方式；三是要總結地方土地利用管理過程中遇到的障礙，還要總結土地利用管理過程中的實踐經驗，并且要依據當地的實際情況采取有效的措施，推動地方經濟的健康發展。以上這三種方式所花費的成本相對較少，但卻取得了較為理想的土地督察效果。

從法律這方面來講，所修訂的《土地管理法》維護土地監察部門的職權。同時《土地管理法》給監察工作提供了法律依據，從而保護了我國的土地資源，還發揮了土地監察的作用。

自進入二十一世紀以來，我國土地資源管理成為最為薄弱的環節，并且眾多因素也增加了我國土地資源的壓力。第一，當前我國開始保護耕地，但是在保護耕地的時候，這就增加了土地資源的壓力。現階段，我國的人口較多，因此我國對食物的需求量非常大。在世界總人數中，我國人口數量所占的比例為20%，并且我國的人口數量還在逐年上升。我國目前的糧食生產盡管有階段性與區域性的收益，但從長期來看，由于耕地供需之間存在著矛盾，而最主要的矛盾仍然是人口與糧食之間的矛盾。第二，社會經濟的發展，導致土地資源變得越來越少。我國在發展社會經濟的同時，占用了較多的土地資源，這就導致當前的土地資源無法滿足人們對糧食的需求，如此一來這就增加了其與土地資源之間的矛盾。第三，我國開始保護環境，但是在保護環境時會導致我國耕地面積越來越少。當前我國在保護環境時，往往會推動退耕還林、防沙治沙等項目的實施，對濕地和其他主要國家生態環境的保護以及改善生態環境成了各級政府和全社會的共同目標。給保護耕地和其他土地生產將帶來新壓力。各行各業對土地的需求量在不斷增多，面對這種情況我國要合理規劃土地，還要合理利用土地。同時合理規劃土地、合理利用土地，可以將緩解土地與經濟發展的矛盾，并且也推動城市、農村的建設。自從進入二十一世紀之后，環境與經濟、資源與經濟的矛盾逐漸凸顯出來，各行各業的用地需求量在不斷增多，這就導致我國土地資源越來越緊張，特別是濕地、林地、耕地等土地資源變得越來越稀缺，這就阻礙了利用土地、規劃土地工作的順利開展，并且使任務更為繁重。

1.2 不確定性因素明顯增加

在社會主義市場經濟在發展過程中存在著較為明顯的矛盾，該矛盾出現在固有思維和規劃的方法和我國客觀實際情況之間。不同投資主體出現以及所有產業結構與布局，加快了政府的變化使得土地預測長期建設發展變得更加困難。另外一些具有項目本身具有特殊性，所以往往會鄰近原料地，但是由于該項目存在著污染性或者危險性，這就會危機到原料地，從而破壞了土地資源。還有一些項目，比如用地量小但其覆蓋面廣的油井以及輸電塔基等用地，不可能也沒必要提前很多年預測到位。隨著經濟全球化進一步的加強，也促使土地利用越來越不確定。尤其是當前農產品市場日益開放，因此我國要合理調整農業產業結構，擴大農用地的用途。現階段我國社會經濟的發展速度非常快，從客觀上來講，社會主義市場經濟的相關機制都會增加項目建設發展的不確定性。

1.3 指導思想上存在偏差

我國正處于社會轉型期，人均占有土地量是非常少的，因此我國仍然要合理規劃土地，保護土地資源，尤其是耕地、林地等重要的土地資源。但是目前，城市在發展自身經濟的過程中、農村在建設過程中存在著嚴重的違法用地現象。其一，沒有全面了解城市化發展戰略，造成濫用土地不切實際地擴大用地規模。還有部分地方打著“城市化”旗號，一味地占用土地資源。其二，沒有考慮到當地政府的資金是否充足，也未考慮到當地的資源以及環境狀況。其三，盲目建造“大學城”等，占用了大量土地。從這些問題中，可以發現：有些地方領導沒有全面了解到經濟發展規律，也未正確認識我國國情，只為盲目追求所謂政績，而忽略了土地利用規劃的重要性，長期以往所造成的影響不可低估。

2 土地利用規劃工作中應實施的對策

我國經濟建設正處于快速發展之中，為確保實施可持續發展戰略，必須嚴格執行土地管理制度，努力提高土地的有效利用率，針對目前存在的問題與現象，在土地利用規劃工作中及時制定相應對策。

2.1 合理調整規劃目標，不斷完善相關功能

在確定該地區的土地利用方案時，往往要考慮到耕地、環境與經濟之間存在的關系。糧食安全始終是在建設國家安全體系中要需考慮的首要因素。我國糧食安全的關鍵在于要保持一定的耕地面積并提高耕地的持續生產能力。同時規劃的主線和重點依然是保護耕地。而在調整耕地保護的內涵、措施、目標時，要從社會經濟發展要求出發。

從宏觀方面來講，保護耕地具有豐富的內涵，比如：當前耕地的實際生產能力等。當地政府在制定保護耕地政策時要具有一定的目標，促使耕地的糧食產量得到增加。此外，當地政府要將自身的實際情況作為依據，采取有效的措施來保護耕地。

社會主義市場經濟的發展，要求當地政府要合理調整土地功能。總體思路是：要進一步加強保護與糧食具有聯系的土地資源；對用途難逆轉土地，我們要將城市的用地規模控制在合理的范圍內，與此同時，要根據市場的發展變化來調整土地的用途。幾乎所有的重大項目用地投資主體都是政府，因此要做好用地配置和組織。

通過全面了解土地利用總體規劃的目標，從而可以合理地調整土地功能。由于經常會將土地利用總體規劃錯誤的理解為資源規劃，因此在實踐過程中，會過于重視耕地保護面積。這種固有的思維不能有效地發揮土地規劃的作用。如果將土地利用規劃簡單的理解為自然資源的規劃，這種認識是錯誤的，其實土地利用規劃還是一種環境規劃、經濟規劃。在利用、規劃土地過程中要嚴格遵循可持續發展戰略，還要調節對社會經濟環境的能動性。

2.2 不斷完善規劃體系

當前土地分級限額審批是我國當前實行的制度，因此大部分的土地都是被市、縣地方政府負責管理，而政府卻沒有管理土地的權利。各個市、各個縣都是主體，并且這些主體不相互干涉。各個市、各個縣為了推動當地的經濟發展，它們往往沒有合理利用土地，也沒有合理規劃土地，因此有部分市、有部分縣的土地資源變得越來越少。針對這種情況，各個市、各個縣要集中統一管理土地，從當前我國的國情、社會制度出發來保護土地資源。加強全國和各地方規劃可以按照法律來管理各個地方的土地，從總體規劃角度而言，土地改革往往是從上至下、逐級控制的，國務院和省級人民政府掌控了規劃的審批權，而且用地審批權則與規劃審批權相對一致。在新的發展形勢下，要保證我國政策、各個地方的土地規劃與土地利用的協調發展，發揮規劃的宏觀調控作用。

當前中央、各個省已經總體規劃了土地利用情況，并且這些總體規劃方案已經成為市級、縣級、鄉鎮總體規劃土地的依據。然而在審批土地的利用情況是否合理，這就要將市級、縣級、鄉鎮總體規劃土地作為基礎。在加強省級土地利用總體規劃工作、市級土地利用總體規劃工作、鄉鎮土地利用總體規劃工作的時候，要將我國規劃體制的改革作為依據，重視規劃的空間性和可操作性，弱化針對性較差以及反復出現的內容，增強規劃的實用性。同時在建設城鄉、開發土地的時候，要將規劃的控制作用發揮出來。

2.3 理論、制度和科技三創新

理論方面上的創新。具體的創新表現為：一方面，土地規劃。例如：準確把握土地規劃的意義；把握土地規劃的原理等。另一方面，土地利用。例如：了解土地利用的結構等。土地利用規劃理論必須隨著我國社會經濟的快速發展而不斷充實內涵。

制度方面上的創新。然而具體的創新如下：一方面，創新組織制度。比如民主決策制度等；另一方面，創新規劃機制。在構建有效的土地規劃方案時，要充分考慮我國國情。此外，在創新規劃機制時，除了優惠的土地政策、經濟機制、評價措施，還可以制定優惠政策，從人口，流動就業的方面保障措施，社會保障等方面，從而可以更好的實施該計劃。

科技方面上的創新。具體創新如下：一方面，創新規劃方法。該創新應該能夠加強和改進政府的宏觀調控，也可以將市場機制、各個地方的積極性充分發揮出來，從而促使規劃的可行性得以增強。堅持結合自上至下，利用目標控制并結合分區控制方法，在總結經驗的基礎上提高。一般在劃分指標時，要按照相關的方案來進行，將其分為以下兩種指標。第一種指標，強制性指標；第二種指標，指導性指標。城市建設用地等重要土地資源往往會采取強制性指標，其余的土地會采取指導性指標。在建設用地中往往采用強制性指標，該指標以符合上級規劃的要求作為基礎，并且要適當的調節指標，同時在采用強制性指標要與土地利用激勵機制有機結合起來，這樣做的目的是為了合理利用土地。此外要分區管理縣級土地、鄉級土地，這樣做可以優化配置縣級土地、鄉級土地的資源，還要確定允許范圍、禁止范圍，這樣就可以給管理者留下一定調節的空間。

2.4 開展規劃修編工作

如果經常調整或者修改規劃，這就阻礙了用地報批管理工作的開展，并且還會降低工作效率。同時重視規劃的重要性，而規劃的生命力就在于要與時俱進，不斷創新。應根據經濟社會快速發展的客觀需要，適時組織修編規劃，并在修編過程中注意下面的問題。

（1）合理、科學的規劃基數。在對規劃進行編制時，要將合理、科學的規劃基數作為依據。對一些地方反映的規劃基數問題，要客觀的進行分析。規劃基數應當利用經過相關部門核實后的土地變更調查數據，并要與上一輪規劃進行有效的科學的銜接。由于特殊原因需更新調查數據的省級以下的個別地方，需制定科學合理的調整方案，審批程序，調查的結果必須接受嚴格的審核批準。對于違反規劃和法律的用地，要依法辦理。

（2）耕地保有量和基本農田保護面積。要充分考慮未來的經濟社會發展與已經確定的如退耕還林、農業結構調整等重大政策及已經批準的相關規劃，按照保障糧食生產能力的要求，實事求是，耕地和基本農田的保護區的目標量要與前一輪相銜接。

（3）城市建設用地規模。嚴格控制，以體現集約利用原則。城市化的發展水平和人口規模的科學測量，要與該國的人均用地指標確定一致，從實際出發，合理確定城市建設用地規模。

（4）補充耕地規模。既要考慮到耕地補充的潛力，還要考慮到耕地補充的實際需要，同時要將保護環境放在首要位置，將耕地后備資源的調查結果的作用發揮出來。為了能夠將耕地占補平衡的法定責任落實下來，這就要借助本地資源，對確需易地補充的應當規范管理，盡可能由下至上在縣、市、省域范圍內解決。

歷史上開辟了一個新的時代，偉大的中華民族迎來了一個新的挑戰。在加強經濟建設的過程中，自然資源將扮演一個舉足輕重的角色。如果僅僅將土地看作為自然資源，這是一種錯誤的想法，因此要全面的看待土地、認識土地。所以在利用、規劃土地的時候，要將側重點放在保護環境上，從而推動我國土地資源向著可持續化的方向。同時還要明確人口、資源、環境、發展這四者之間的關系，確保土地利用總體規劃體系不斷完善，制度不斷創新。

3 結語

土地利用規劃是我國改革傳統的土地管理制度，增強土地宏觀治理，并實行土地用途統一管制的重要措施。頒布實施新的《土地管理法》以來，各地均按照國家統一的部署依法組織并開展了各級土地利用總體規劃編制，修訂和審批工作，并采取行政，法律，技術，經濟，社會，相結合的措施，為利用、規劃土地制定合理的措施，確保在利用、規劃土地的時候，可以充分發揮土地管理的作用。

如何具體的履行“保護耕地、合理利用土地”該項基本國策，必須要建立健全科學、宏觀、詳盡的土地利用規劃。自《土地管理法》頒布實施以來，土地利用規劃有了非常大的進步，社會地位和法律地位都有了很大的提高。然而面對當前的土地規劃工作，決不能盲目樂觀。目前我國土地供求矛盾較為突出、不確定性因素明顯增加、土地利用規劃指導思想上存在偏差，并且市場機制還不是非常的完善，尤其是機制和體系以及各項規章制度還存在諸多問題，這些都會制約土地利用規劃工作的開展。而要想進一步增強我國土地的利用效率，相關人員就需要從多方面著手，借助合理調整規劃目標，不斷完善相關功能、不斷完善規劃體系、理論、制度和科技三創新、開展規劃修編工作等措施，解決土地利用與規劃工作中存在的主要問題。

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