小型農田水利建設和管理方式研究

史皓男+++蔡學博

摘 要：該文充分調研了世界其他國家在小型農田水泥建設和管理方面的方式方法，并進行了總結分析，認為其主要有“投資以政府為主導，社會資本廣泛參與”、“推進產權制度改革，吸收農民參與灌溉管理”、“建立水權交易市場，健全農水定價機制”等四個方面的經驗值得借鑒，相信對相關研究人員有所裨益。

關鍵詞：農田水利 建設 管理 投資

中圖分類號：F303 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）03（b）-0098-01

由于農業在國民經濟占有非常重要的地位，世界各國政府普遍重視小型農田水利發展，許多國家都建立了一套適應本國國情的小型農田水利建設和管理體系，包括投融資制度、運行體制、水權交易、水利工程產權流轉、用水戶參與機制等。世界各國關于小型農田水利的建設經驗主要有以下方面，如圖1所示。

1 投資以政府為主導，社會資本廣泛參與

縱觀國外的小型農田水利工程建設投資情況，由于農田水利是農村基礎設施的基本一環，特別是具有公益性，致使其僅僅以來市場是無法滿足項目投資，而且項目收益期長、投資大，因此在投資體系中以政府為主體。龐大的水利項目投資常常給國家帶來財政困境。為減輕資金壓力，許多國家都進行了多層次、多渠道、多元化的融資方式。以美國為例，其水利融資是直接融資與間接融資兩種方式并存，政府財政性資金雖然在投資中占主體，但是無償性的資金只是很少的一部分，大部分用于非公益性水利項目的資金是通過市場貸款，屬于有償使用。從資金使用結構情況來看，建設時期和性質不同的工程項目有所差異，水利和供水工程多依賴發行債券和貼息優惠貸款，而防洪項目更多的是由政府財政撥款。

總體來看，國外農田水利的投資模式普遍以政府為主，根據投資項目性質廣辟融資渠道。本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，先劃清水利項目的責、權、利，再按責任和收益情況進行投資分攤。在明確了政府為投資主體的同時，逐級分攤責任和投資義務。

2 推進產權制度改革，吸收農民參與灌溉管理

農田水利設施的產權制度與灌溉管理改革緊密相關。如果使用者沒有被使用對象的支配權力，勢必會影響其做出有關提高使用效率、合理運行和維護的決策。各國的小型水利工程普遍存在灌溉水費收取難、收取率低、財政負擔重、管理缺乏效率等與我國類似的困難。一些發達國家在上世紀50年代開始了小型水利工程的產權制度改革，把政府包攬的管理職責部分或全部移交給農民協會或其他私人部門。隨后，許多發展中國家也出現了類似的體制轉變。產權制度帶來了兩方面的作用：一方面，提高了水資源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的維護養護和資金籌措能力，提高了管理效率；另一方面，也將更多的成本轉嫁給了用水戶。例如在美國，如果工程屬于農民急需又缺少費用的，只需要農民提出申請，政府就會為其提供低息甚至是長期無息貸款，貸款年利息僅為3%。在貸款全部還清后，農民將可以擁有工程的產權，這在一定程度上增加了農民建設水利工程的積極性，又有利于農民管好用好水利工程，建立起良性的經濟運行機制。

對于小型農田水利設施，許多國家則采用了與大型水利設施不同的管理和運行機制，即吸收農民參與灌溉管理。參與式灌溉管理是聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、世界銀行和國際灌排委員會在許多國家推廣的灌溉管理機制，以農民用水戶協會為依托，讓農民參與農田水利的興辦、改善、保養及管理。這樣，灌溉工程設施的運行維護由用水戶協會來完成，費用通過補貼及向會員收取會費來維持。

3 建立水權交易市場，健全農水定價機制

目前，全球許多國家執行農業用水政策，農業用水的水價遠低于生活、城市和工業用水。即使是在像美國、以色列這樣的灌溉系統能夠達到自我維持發展的國家，其灌溉用水的價格仍然遠低于其他用水的水價。農業用水只收取成本價，供水單位沒有利潤，所收水費，只夠工程維護和運行，水費收支基本平衡。如果開支后還有結余，結余資金不能用于人員獎金發放，而要轉到下一年工程維護費用中，這有利于維護公益性水管部門的廉潔形象。有些國家水價政策采用市場制，農業用水費用成本要求能夠完全收回。

有利于農業節水的累進制水價等水價結構正在普遍得到采用。美國水價制定的總原則是：供水單位不以營利為目的，但要保證償還供水部分的工程投資和承擔供水部分的工程維護管理、更新改造所需開支，同時由于不同級別的供水工程以及供水機構的水價的資金來源不同，實行不同的水價。例如：聯邦工程灌溉用水水價核算，只包括償還工程建設費用，不包括利息；而水利工程項目如果是由州政府建設的，其灌溉用水的水價包括工程運行、利息等費用；如果由灌區水管單位購水后再賣給農戶的水價核算，除購水費外，還包含系統成本、行政管理費、運行費、維護費等。在美國，雖然隨水資源條件不同，各地采用的水價結構有所不同，但是近幾年來很多國家都探索采用有利于節水的水價結構，例如累進水價等。此外，為了普及循環水源灌溉方式，處理廢水使其達到地面水三類標準的費用只有地表水的1/3，此種方式使費用更加便宜。

4 與土地整治緊密結合，提高可持續發展能力

土地是由氣候、地貌、巖石、土壤、植被、水文、地質以及人類活動和種種結果構成的一個自然、經濟復合體，因此農田水利建設也自然成為土地整治的重要內容，二者密不可分。日本土地改良區制度規定，在某一特定地區從事新建、改造、管理灌溉排水設施，農田區劃調整等項目均為土地改良制度的主要任務，可見農田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本許多灌溉排水工程也是以土地改良項目的名義實施的，建設工程竣工后的管理工作以“土地改良區”的受益農戶為管理成員來負責。應該說在日本水稻農業的發展歷史過程中，根據農村社會自然形成的“一般水利組合”，而后由于土地改良法的制定而更換名稱而已。從國外土地整治的發展過程可以看出，由于自然環境和社會經濟發展的變化，土地整治的內容、目標也在不斷的調整和完善。更加強調綜合的土地整治理念，在土地整治過程中充分考慮經濟、社會、生態等多方面的原則，而不是過分注重某一方面，達到可持續發展的目的。水資源規劃、灌溉設施建設及管理不僅是土地整治的重要部分，其融資、建設、管理和維護也納入到土地整治的體系中。整理目標由原先的以農業生產等經濟因素為主導，到注重有效的土地利用和生態保護。因此土地整治中的農田水利建設也包含了水利灌溉科學規劃、水資源保護以及整體生態環境優化等功能。

參考文獻

[1] 李素梅.對小型農田水利工程建設和管理的思考[J].河南水利與南水北調， 2009（4）.

[2] 李志軍，韓偉.小型農田水利工程建設和管理問題探討[J].科技風，2010（9）.