深化國企改革亟須制定國家所有權政策

◎ 文/魯桐

深化國企改革亟須制定國家所有權政策

◎ 文/魯桐

黨的十八屆三中全會進一步明確了我國公有制經濟的主體地位，即要求國有經濟起主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力和影響力。新一輪國企改革的大幕逐步拉開。建立一個公開、透明的國家所有權政策，不僅有利于加強國家對國有企業的控制力，明確監管者和被監管者的責任、權利和義務，也有利于社會各界對國有企業進行廣泛監督，促進政府權力部門在合理的邊界內行使所有者職能。

國有企業管理體制的改革

新一輪國企改革的實質是確立了國有企業市場化的改革方向。國企改革的市場化就是要解決國企管理體制和國企經營方式的市場化這兩大核心問題。經過30多年的改革，國企經營方式的市場化已經有了明顯改觀，但國有資產和國有企業管理體制的市場化問題還遠未解決。國企管理體制的問題不解決，直接影響國企經營的市場化，從而導致國企經營效率無法得到根本改善。筆者認為，推進國有企業股權多元化的市場化改革方向是正確的，但前提是國企管理體制要改革。

1.國務院國有資產監督管理委員會（簡稱國資委）的定位問題

國資委應定位為企業國有資本的出資人，應使其擁有完整的出資人權利。一般而言，國家所有權職能包括決策、執行和監督三個方面：制定國家所有權政策的職能、執行國家所有權政策的職能，以及對執行國家所有權政策的效果進行監督的職能。國資委應成為經營性國有資產的統一監管者，履行對全國經營且營利性國有資本的統一戰略規劃布局、統一國資預算編制、統一監督管理與考核以及統一國資基礎管理等重要職能。

在國資委下面設立行業性國有資產（資本）經營公司。在監管方式上，國資委應從過去的“國企監管”向“國資監管”轉變。國資委與國企的關系從“上級主管”與“所屬企業”的關系轉變為“股東”與“董事會”關系，即完全通過董事會履行責任，通過股份表決實現股東的三項基本權利：重大經營的決策權、人事任免權和資本收益權。通過國有資本經營公司來實現國有資產管理的優化。國有資本經營公司作為連接國有資產管理部門和國家出資企業的中樞，在國有資產管理中處于承上啟下的地位，一方面接受國有資產管理部門的委托，保證國有資產的保值增值；另一方面作為參股企業國有股權的代表，行使國有股東的權利。

2.國家對國有資產的控制力問題

國家應對關系國計民生的重要產業，如能源、電力、鐵路、煙草、軍工、通信和礦產等具有自然壟斷性質的行業保持直接的所有權和控制力。國資委作為一個積極的所有者，應在法律的框架內行使所有權職責，其主要職責包括四個方面：第一，委派代表出席股東大會并行使投票權；第二，建立規則透明的董事會提名程序并積極參與董事會的提名；第三，定期對國有企業的經營績效進行監督和評估，并與國有企業的外部審計機構和國家監察機構保持溝通；第四，確保國企高管薪酬激勵符合公司發展的長期利益，并能吸引和留住合格人才。

3.明確國家所有權政策問題

目前，國資委行使國家所有權職能還缺乏明確的所有權政策職能作指引。國家所有權政策是指國家作為國有資產所有者要實現的總體目標，以及國有企業為實現這些總體目標而制定的實施戰略。國家所有權政策，既是指導國資委行使所有權的一項基本政策，也是將此作為信息披露和提高透明度的一種手段。國資委作為國家出資人機構，其職責是按照國家所有權政策的目標運營國有資本，確保國有資本的回報，并且確保在公共領域國有企業執行相應的公共政策和產業政策。

西方國家管理國有企業的經驗和實踐

1.建立明確的所有權政策體系

西方國家管理國有企業主要是通過建立所有權政策體系，明確國家所有權政策目標及實現途徑，以及政府對國有企業的管理政策和要求等。如挪威、瑞典、加拿大、法國、澳大利亞、新西蘭和英國等國家都制定了明確的國家所有權政策。其中，瑞典政府的國家所有權總體目標是“為全體所有者創造價值”；英國股東執委會的所有權總體目標是“扮演有效而明智的股東角色，在政府設定的政策、監管規劃框架內，確保政府持股能帶來可持續的回報，并隨著時間推移，彌補資本成本”；法國國家參股局作為法國政府的所有權機構，制定了《國有企業與國有股東關系的章程》（簡稱《章程》），該部門通過委派代表到國有企業董事會，每年對企業執行《章程》的有效性進行評價，并根據評價結果形成年度報告。

2.制定和公布國家所有權政策報告

制定和公布國家所有權政策報告是世界各國實現對國有企業控制的重要手段。它主要起兩方面作用：一是明確國家對國有企業的政策和要求；二是使社會各方了解政府對國有企業管理的邊界，實現社會對政府權力的監督。

頗具特色的挪威國有企業監管框架

以挪威為例。挪威政府希望保持強大的國家所有權，以確保重要的國家資源和企業掌握在政府手中。截至2013年底，挪威政府持有的股份占奧斯陸證券交易所上市股份的35%以上。出于戰略性、經濟性等方面考慮，挪威政府各部委直接持有70多家公司的股份，總市值約8000億歐元。全部國有企業共分四類：以營利為目的的上市公司、以營利為目的的非上市公司、具有商業目標和其他目標的企業，以及不以營利為目的執行政府產業政策目標的國有企業。為便于行業管理，雖然不同的國有企業由不同的政府部門管理，但都實行統一的國有所有權政策目標和要求。國家持股為了達到四個方面目的：國家對重點企業的控制；國家對重要自然資源的控制；保證穩定的所有權，以促進實現長期的經濟增長和工業發展；實現產業政策目標。

下表說明，國家是挪威工商業的主要所有者。國家所有權既保證了國家對資源的控制，又保證了收入可以用于社會福利。當然，國家對挪威工商業的控制也采取多種形式，有獨資也有合資。挪威政府在其政綱Soria Moria聲明中稱：“在獲得資金及專業技術方面，多元化的所有權是挪威工商業的重要力量。多元化的所有權是必要的，包括私人和公共所有權、國家和國際的所有權。挪威的國家所有權是確保公司的總部和研究活動在挪威的重要手段。另一方面，外資所有權有助于確保發展和能力建設。”

表 挪威國家股權和各公司所屬的政府部門

■ 穆如清風 張麗生/攝

1.國家作為股東，以促進經濟長遠發展和國有企業的發展為己任，這就需要有積極的所有權政策作支撐

挪威貿易與工業部每年發布的所有權政策報告，集中反映挪威政府的國家所有權目標、對所屬國有企業的要求和監管部門的管理框架。

2.從國家對國有企業的期望和要求看，無論是何種類別的國有企業，挪威政府都要求國有企業的董事會必須充分考慮一些重要的因素，如良好的環境、重組、多樣性、道德以及研發，來促進公司長遠的發展

政府強調國有企業的公司社會責任，其含義是國有企業必須爭取向所有利益相關者表現一貫的良好實踐，致力于公司社會責任不應該被視為一個無關業務戰略和業務發展的獨特的元素。

3.挪威的國家所有權政策還體現在企業經營的導向方面，并非只關注資本回報

如在企業的研究與發展和能力建設方面，國家作為所有者，希望國有企業制訂積極的研究與開發戰略，促進企業間的廣泛交流與合作。在環境、健康和安全生產方面，挪威政府作為所有者對國有企業的明確要求是：長期的價值創造，有效利用資源，有利于環境。此外，挪威政府對所屬企業在道德標準、反腐敗等問題上都有明確的指導意見和要求。制定高標準的信息披露政策是挪威政府打擊國有企業腐敗的有效手段。在挪威，《公共管理法》和《信息自由法》給予普通公民獲得公共管理決策信息的權利，增加國有企業的透明度，有助于社會的公共監督。

4.挪威政府制定的所有權政策，不僅對國有企業有明確的要求和政策導向，對政府自身的定位和角色也作了明確劃分，并采取公開透明的方式，接受社會各界的監督

挪威所有權政策報告顯示，政府的職能主要有三個方面，即決策者、市場調節者和公共財產管理者。為了保障這些角色的合法性，建立全社會對國有股東的信任，政府作為所有者的角色必須與作為決策者和市場調節者的角色分開。

（1）挪威貿易與工業部管理著26家公司的國有股權，該部設立國有股權管理部門，部門下設由企業家、經濟學家和律師組成的咨詢委員會，監管活動根據公司管理的需要，提名董事候選人，監督和跟進公司的財務表現，關注公司的決策等。

（2）國家股東必須按照《公司法》的要求參與股東大會、董事會。

（3）政府監管部門不能直接干預公司的決策和日常經營管理。

（4）國家作為所有者對公司運作，主要通過參與股東大會對公司董事、高管的提名和選舉，以及行使公司章程規定的股東權利對公司施加影響。

（作者單位：中國社會科學院世界經濟與政治研究所中國公司治理研究中心）

■ 編輯：田佳奇