居民分布式光伏發電推廣的問題及建議

◎ 文/宣曉偉

居民分布式光伏發電推廣的問題及建議

◎ 文/宣曉偉

光伏產業是新能源產業的重要發展方向之一。光伏市場的發展對于優化我國能源結構、促進能源生產和消費革命、推動能源技術創新等具有重要的意義。當前光伏應用市場主要包括光伏電站和分布式光伏發電兩種方式，其中分布式光伏發電是指裝機規模較小（幾千瓦至數兆瓦）、布置在用戶附近的光伏發電系統，通常接入35千伏等級以下的電網。

隨著近年來光伏產業技術水平的不斷提高、應用成本的明顯下降，尤其是2013年7月國務院頒布《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》以來，價格、財政、稅收等政策陸續出臺，我國居民分布式光伏發電已經具備了大規模發展的可能。然而在具體實踐中，居民分布式光伏發電的推廣還面臨著一系列的障礙，盡管它們更多表現為實際操作過程中的一些細節問題，卻切實阻礙著將我國居民分布式光伏發電大規模應用的“可能”轉為“現實”。

居民分布式光伏發電推廣面臨的困難

居民分布式光伏發電，一般是安裝在居民住宅屋頂的光伏發電項目。與大規模電量輸出的光伏電站相比，居民分布式光伏發電的特點是“自發自用、余量上網”，發出的電有相當部分用戶自用，由此具有靠近用戶、輸電成本低、對電網影響小、選址靈活、應用范圍廣等優勢，也是我國著力推廣的未來電力生產方式之一。

居民分布式光伏發電的大規模推廣根本上要解決兩大難題。一是“經濟性差”，即目前的居民分布式光伏發電必須得到相關的財政補貼才能保證其能夠有一定的經濟回報率；二是“獨立性差”，即居民分布式光伏發電不是完全獨立的自發自用系統，它必須聯上電網才能實現其全部的發電效益和經濟收益。因此，如何保證合適的經濟回報率、如何方便地聯上電網，是當前居民分布式光伏發電能否得以快速發展的關鍵。圍繞“經濟性差”和“獨立性差”，可將當前居民分布式光伏發電所遇到的突出問題分為三類：

1.電網企業激勵機制不合理，能源主管部門監管乏力，致使“并網難”

按照當前政策，無論是備案、并網還是拿錢，分布式光伏項目的居民都是同電網企業在打交道。電網企業代居民向政府主管部門備案、開展并網服務，同時將相關的財政補貼和賣電收入發放到居民手中。因此，在很大程度上電網企業的態度和行為決定著居民分布式光伏發電能否得到快速發展。然而，在現行的制度安排下，電網企業成為沒有任何直接好處、卻要付出額外成本的主體。盡管國務院在《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》中提出，要將分布式光伏發電量作為電網企業績效考核指標，國家能源局也強調其派出機構要加強對電網企業的監管，但是在項目具體落實的過程中，電網企業事實上具有很大的自由裁量權。在現有激勵安排下，對這種只能給自身帶來負擔和麻煩的居民分布式光伏發電項目，地方電網企業多半會采取能拖則拖的方式。

根據相關法律和政策的要求，雖然電網公司對于居民分布式光伏發電項目的申請應該是直接接受、不能拒絕的，國家電網公司《關于做好分布式光伏發電并網服務工作的意見》中還明確規定了辦理并網流程的具體時限，可實際情況是，不少地方電網企業在接受申請時根本不會開具回執，沒有了起始時間，使得相關時限的嚴格規定成為一紙空文。此外，一些地方電網企業還以各種借口對項目申請進行推諉和拖延。盡管電網企業對于居民分布式光伏發電項目的相關并網要求具有一定的合理性，然而在現有激勵扭曲的環境下，這些并網前提條件更多時候是被地方電網企業當作拖延手段在使用，它使得相當多的居民分布式光伏發電項目陷入遙遙無期的等待或進退不得的僵局。

綜上所述，電網企業在當前居民分布式光伏發電推廣中扮演著事實上的最重要角色，但同時它又最缺乏積極性，因此“并網難”已成為制約我國居民分布式光伏發電快速發展的關鍵因素之一。

2.建設條件限制過多，相關法律、金融等支持政策缺失，對相關企業支持不足

除了備案流程不規范、并網難的問題外，居民分布式光伏發電項目還面臨著建設難的問題。

（1）居民分布式光伏項目的施工單位被要求同時具有電力設施許可證、建筑施工許可證和安全生產許可證，一個企業要獲得電力設施許可證通常最少要有1000萬元的注冊資金，能夠同時擁有上述跨行業三證的企業并不多。對光伏項目施工單位的三證要求，對于光伏電站而言具有一定合理性，對于只有幾千瓦規模的居民分布式光伏項目而言，就過于苛刻了。在現實情況中，大多數居民分布式光伏項目的施工單位資質達不到這個要求，這種情況成為電網企業拒絕居民分布式光伏項目的一個借口。

（2）居民住宅尤其是高層住宅的屋頂產權關系不清，相關法律的缺失導致各方（業主、物業公司、業委會等）的權責界定相當模糊。在現實情況下，物業公司經常采取“多一事不如少一事”的消極態度，并不鼓勵管轄范圍內的居民興建分布式光伏發電項目，甚至采取各種手段加以阻撓。

（3）由于居民分布式光伏發電項目規模小、條件復雜、情況各異，所以目前更多是專業化的小公司（包括一些新興的創業型企業）在此領域開展相關的業務，探索可行的商業化模式。然而就目前的政策來看，政府對于這些專業化企業并未給予足夠的關注和幫助，這些更具創新力和活力的小企業生存處境艱難影響了居民分布式光伏發電的有效推廣。

3.補貼政策執行難，政策穩定性和可預期性差

對于居民分布式光伏發電，盡管國家已有明確的補貼政策，不少地方政府也出臺了各自的補貼政策，然而這些補貼政策在實際執行過程中由于部門協調不暢、手續繁雜、監管不力等原因難以到位。此外，一些地方或者是積極性不夠，遲遲難以頒布鼓勵分布式光伏發電的地方配套文件；或者是相關政策出臺過于隨意，政策穩定性差、選擇性過強（如過于強調使用本地產品、過于注重規模或大企業），不利于當地光伏市場的健康發展。

加快推廣居民分布式光伏發電的建議

1.構建合理的激勵機制以有效調動電網公司的積極性；加快電力體制改革，將包括分布式光伏在內的可再生能源發電應用作為突破口之一

目前制約我國居民分布式光伏發電迅速推廣的根本障礙是電網企業動力不足。因此，如何構建合理的激勵機制以有效調動電網公司，尤其是具體經辦業務的地方電網公司的積極性，是加快推廣居民分布式光伏發電的首要問題。目前國資委對中央企業績效考核采取的是基本指標和分類指標相結合的形式，基本指標對所有企業統一適用，分類指標根據企業所處行業的特點、經營管理水平、技術創新投入以及風險控制能力等因素確定。可以考慮在對電網企業的績效考核體系中，加入“可再生能源發展”的分類指標，其中再下設“分布式光伏發電量”、“風能發電量”等子指標。鑒于能源行業的專業性，可以由能源主管部門（能源局）來具體確定相關的各項指標并給出最終得分，從而有助于加強能源主管部門對電網企業的監管能力。

根本上看，調整績效考核體系對于改變電網企業的行為只是一種“治標不治本”的方法。在傳統電力體制下，電網企業建立在傳統化石能源基礎上的發電模式以及與此相對應的一系列制度安排，必將受到包括光伏在內的分布式發電的推廣模式的強烈沖擊，必然造成已有制度安排和利益格局的重大調整。所以，要真正破除電網企業對于包括光伏在內分布式發電的抵觸，必須要把“推進分布式發電”和“加快電力體制改革”結合起來。

（1）可將包括分布式光伏在內的可再生能源發電市場作為電力體制改革的突破口之一，在分布式光伏發電區域率先進行電力交易試點。事實上國家能源局發布的《關于進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》已經明確提出了“在示范區探索分布式光伏發電區域電力交易試點，允許分布式光伏發電項目向同一變電臺區的符合政策和條件的電力用戶直接售電，電價由供用電雙方協商，電網企業負責輸電和電費結算”。應積極利用分布式光伏發電的推廣機遇，加快相關區域的電力體制改革，進一步剝離電網企業的競爭性業務，實現輸配電與售電的有效分離，真正將電網公司重新定位成“只負責電力傳輸，不參與買賣電力”的企業主體。

（2）電網公司可隨著分布式光伏發電的推廣，進行業務轉型和創新，成為相應的服務商。在未來分布式發電大規模應用的情況下，電網公司仍然在很大程度上肩負著保證電力質量和電網安全的重任，因此電網公司應根據形勢的變化創新自身的管理機制和服務體系，開展標準和質量監督、技術評估等一系列業務向分布式發電的供求雙方提供服務，在保證電力質量和電網安全的同時，通過相關的服務獲得收益，使得電網公司能夠伴隨分布式發電的大規模應用擁有新的發展機遇。

總之，要從根本上提高電網企業在推廣居民分布式光伏發電中的積極性，必須加快電力體制改革，同時推動電網企業業務創新和轉型，使電網企業能夠從分布式光伏發電的推廣中獲得真正的激勵。

2.短期目標和長期目標并重，給予普通居民用戶和專業化企業足夠的重視和支持，推進分布式光伏發電的市場化發展道路

（1）目前各級政府針對分布式光伏發電已經出臺了不少扶持政策，能源局在2014年9月初發布的《關于進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》更是吹響了大規模推廣分布式光伏發電的號角。總體來看，當前能源主管部門更注重的是利用工業園區等載體進行“統一屋頂資源利用、統一規劃建設、統一運營管理、統一保險和融資、地方政府強力介入并大力支持”的推廣模式。這樣的模式無疑對擴大分布式光伏應用規模是立竿見影、卓有成效的。

（2）要充分注意大干快上模式可能帶來的負面效應。換言之，分布式光伏市場的發展有其自身的規律，政府的干預和扶持應該符合市場的發展規律而不是扭曲甚至違背這種規律。政府的強力介入和大量補貼必然會帶來市場的短期繁榮，但也可能會養成一批專以補貼為生甚至不惜弄虛作假的企業，從而不利于光伏市場的長期發展。

（3）政府對于分布式光伏發電的扶持，不僅應看重短期目標，更要有長遠眼光，必須著眼于光伏市場的長期健康發展。居民分布式光伏發電項目，雖然單個用戶規模很小，但卻一點一滴地為分布式光伏發電的推廣做著貢獻；同樣，在此領域耕耘的專業化小企業，也切切實實地在為探索一條在國內可行的分布式光伏發電應用的商業化模式做著貢獻。居民分布式光伏項目的推廣和相關小企業的發展，對于我國分布式光伏發電市場的長期健康發展，有著極其重要的意義。因此，政府在注重大規模項目和大企業的同時，也應該給予居民分布式光伏發電項目和專業化企業同樣的重視和扶持。

3.加強政策執行力度，強化部門間的溝通協調，營造公平、穩定、可預期的市場發展環境

政策執行不到位是目前阻礙居民分布式光伏發電大規模推廣的重要因素。要有效解決這個問題，要做到以下三點：

（1）能源主管部門要加強對地方政府執行情況、具體企業落實情況的監管，特別是對地方電網企業的監督，可將主管部門的舉報投訴電話廣而告之，并公布在電網企業的辦理大廳中，使得欲申請分布式光伏發電項目的居民家喻戶曉，有效加強對地方電網企業的約束。

（2）要加強部門間協調，能源主管部門尤其要加強與其他部門的溝通，及時發現并解決居民分布式光伏發電項目申請、建設和運營中的政策難題。

（3）能源主管部門應會同有關部門，加快居民分布式光伏發電的相關立法工作，側重解決屋頂產權、融資貸款等方面的問題。

（作者單位：國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部）

■ 編輯：張涵