盡快轉變我國農業發展方式

◎ 文/李國祥

盡快轉變我國農業發展方式

◎ 文/李國祥

今年中央1號文件把“圍繞建設現代農業，加快轉變農業發展方式”作為農村工作首要任務加以部署，要求盡快從主要追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉變到數量質量效益并重、更加注重提高競爭力、更加注重農業科技創新、可持續的集約發展上來。我們應當以此為重點，加深對“1號文件”精神的理解，按文件精神，促進我國農業發展方式盡快轉變。

糧食“十一連增”后何去何從

我國糧食總產量由2003年的4.3億噸增加到2014年的近6.1億噸，已經實現了“十一連增”，國內糧食庫存水平高，糧價基本穩定。除糧食生產外，其他多數主要農產品也保持增產態勢，市場供給充裕。這些都為我國經濟發展新常態下國民經濟穩中有進作出了重要貢獻。但是，我國糧食和其他主要農產品增產，也付出了較大的資源環境代價，暴露出一些新的矛盾。

1.糧食等大宗農產品不斷增產，給收儲工作帶來很大壓力

2004年我國放開了糧食收購市場，國家相應地開始實施小麥和稻谷最低收購價政策。2008年后我國又陸續地對玉米、大豆、油菜籽、棉花和糖料等實行臨時收儲政策。最低收購價和臨時收儲政策統稱為托市收購政策，這個政策出臺的本意是希望通過政府指定或者委托政策執行主體在市場上收購少量糧食等大宗農產品，起到主導收購價格的作用，引導加工經營企業積極入市收儲，保護農民發展糧食等主要農產品生產的積極性。但是，托市收購使國內糧食等大宗農產品原料價格明顯地高于國際市場價格，導致國內糧食等大宗農產品加工經營企業一旦使用國內原料，就必然會虧損甚至面臨倒閉的風險，無奈只能進口糧食等原料。

從表面原因來看，我國糧食等大宗農產品增產與收儲的矛盾似乎與農業發展方式沒有直接關聯，解決這一矛盾應從托市收購政策改革著手。但從深層原因來看，當前我國糧食等大宗農產品增產與收儲的矛盾在于現有的農業發展方式造成我國農業缺乏競爭力，單純地依靠市場力量無法實現糧食等主要農產品供給保障與農民增收等多樣化功能。

與國際市場價格相比較，我國糧食等主要農產品價格確實偏高。盡管如此，對于農民來說，種地、養殖的收入總體上仍然不盡如人意。出現這種情況的重要原因是我國糧食等主要農產品生產成本居高不下，農業比較效益偏低。如果農業發展方式不轉變，國內生產的糧食等大宗農產品便是與國際市場同質競爭甚至弱質競爭。這種情況下國家若簡單地廢除托市收購政策，國內糧食等大宗農產品價格就會大幅度下跌，削弱農民從事農業生產的積極性，最終導致新一輪的糧食等大宗農產品供應緊張。所以，只有農業發展方式切實轉變了，我國農業的深層次矛盾才能迎刃而解。

2.農民為了生產更多數量的農產品，濫用化肥和農藥，造成品質下降和安全風險隱患

消費者對農產品質量安全信心不足已經成為當今社會突出問題，提振消費者信心，更好地保障農產品質量安全，要求必須盡快轉變農業發展方式。

隨著我國農業生產區域化布局的調整，過去曾是魚米之鄉的長三角和珠三角已經成為高度工業化和城鎮化的地區，而農產品主產區則不斷北移，由過去的南糧北調變成了當今的北糧南運格局。這種改變產生兩方面弊端：其一，我國北方雖然人地關系比南方相對較好，但是水資源相對稀缺，農業生產主要使用地下水。北方主產區片面地追求農產品產量，已經導致地下水位過度下降。其二，東北地區已經成為我國最重要的商品糧生產基地，昔日1米多厚的黑土地，目前只剩下40厘米左右。1米的黑土地需要3億年才能形成，而當今的糧食生產方式使黑土地每年減少1厘米。如果不轉變農業發展方式，這種過度消耗農業稀缺資源的方式很難摒棄。

3.農業成為越來越多農民的副業，給農業保護政策調整帶來很多約束

由于農業資源利用和現代化學投入物使用方式等不當，不僅產生了突出的農產品質量安全和資源環境等突出問題，而且由于成本高和市場供給過多，農民增產不增收的矛盾日益加劇，農業已經成為越來越多農民的副業，從事農業生產的多數是農村留守老人和留守婦女，這給我國農業支持保護政策調整帶來很多的約束。

怎樣加快農業發展方式轉變

1.農產品生產和供給結構的調整

農產品生產和供給結構的調整，必須確保國家糧食安全狀況的不斷改善和風險管控能力的進一步提高。當前，針對國內糧食庫存水平高、供給充裕、國際糧食市場可利用空間大的有利條件，我們必須保持清醒頭腦，處理好農業發展方式轉變、農業結構調整和挖掘糧食增產新潛力之間的關系。一方面，要基本穩定糧食生產，避免過去每輪農業發展方式轉變和農業結構調整都帶來糧食生產大滑坡的教訓；另一方面，要把著力點放在增強糧食生產能力而不是不計代價增產糧食上。當國際糧食市場出現劇烈波動而發生進口困難時，要做到隨時可以把潛在的糧食生產能力變為現實的糧食產量，確保口糧絕對安全和谷物基本自給。正如今年中央1號文件提出的要通過糧食省長負責制、耕地質量保護、水利工程建設和國家穩糧項目等措施，不斷增強糧食生產能力。

經濟發展的一般規律表明，隨著居民收入水平的不斷提高，人均消費的直接口糧數量總體上會不斷減少，但人均對肉禽蛋奶、水產品、動物源性食物以及蔬菜水果的消費會越來越多，人們對質量要求也會越來越高。居民食物消費結構的升級，要求在強化口糧絕對安全的前提下，必須盡快拓寬傳統的糧食口徑，樹立起大食物安全理念。按照今年中央1號文件的部署，要加快發展草牧業，促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展，深入推進農業結構調整。

針對我國農產品質量安全與生產環境和農民濫用農業化學投入物密切相關，中央1號文件要求，要從源頭和監管等多方面加大治理力度，盡快調整重金屬污染地區農業生產，全面嚴格農業投入品管理，大力推進農業標準化生產，落實生產經營者主體責任，嚴懲各類食品安全違法犯罪行為，切實提升農產品質量和食品安全水平。

2.農業資源利用結構的調整

轉變我國農業發展方式，必須調整農業資源利用結構和利用方式。按照今年中央1號文件部署，要統籌農業的多功能性要求，在生態脆弱地區和生態敏感區域通過退耕還林還濕項目，讓農業更好地發揮并擔負起生態和資源保護功能。如針對我國農區秸稈焚燒屢禁不止、養殖業廢棄物隨意處置等問題，必須加強農業面源污染治理，實現秸稈、畜禽糞便等資源化利用。

經過多年農業結構的演變，我國農業區域化布局非常明顯，基本形成了糧食主產區、經濟作物主產區和牧區的專業化生產格局。這種區域化生產格局雖然是商品化農業發展的結果，但是弊端卻越來越明顯。其一，糧食主產區較少種植經濟作物和飼草料，糧農收益對國家糧食支持政策的依賴越來越強，糧食作物秸稈若不能還田便會成為污染物或者污染來源。其二，經濟作物主產區長期種植某種或者某類作物，如蔬菜，導致病蟲害防治越來越難。一些地方的毒韭菜、毒生姜與該地方長期單一的種植結構直接相關。其三，一些草牧區擴大養殖規模，飼草料嚴重不足，便在草場過度放牧，造成草場退化。本輪農業發展方式轉變，必須在不同區域對過去過度的專業化農業生產進行必要的糾偏，引導鼓勵農牧結合、糧豆結合和糧飼結合等能夠促進生態文明建設的農業生產結構的建立。

3.生產要素配置結構的優化

轉變農業發展方式，必須進一步優化配置我國農業生產要素。過去，我國由于人多地少，農業發展側重于提高土地生產率，但農業勞動生產率偏低的狀況沒有得到根本改變。為此，按照今年中央1號文件的要求，要加大改革創新驅動，加快農業科技創新、農業組織創新和制度創新，加快構建新型農業經營體系，促進一、二、三產業融合，提高農業全要素生產率、比較效益和農業競爭力。

如何尋求農業發展方式轉變新突破

當前，盡快轉變農業發展方式不僅是我國經濟社會全局的需要，而且對農業生產經營及其相關主體也十分有利。但是，人們往往會發現，實踐中轉變農業發展方式并不容易。

從政府來說，推動農業發展方式轉變的著力點探尋要比預想困難，成效未必有預想的好，更何況形勢的變化經常會使農村工作主要任務發生變化，從而導致農業發展方式轉變“有始無終”。如退耕還林政策多在糧食等大宗農產品庫存難以消化和農產品遭遇普遍“賣難”的時候啟動，而當糧食等主要農產品市場供應偏緊的時候，退耕還林政策就可能會停止執行，后果便是退耕還林前功盡棄。

從農業生產經營主體來說，轉變農業發展方式可能會面臨技術上的難題，面臨眼前利益與長遠利益的沖突，面臨個體利益與群體利益之間的沖突。在實際調查中，經常碰到一些探索轉變農業發展方式的微觀主體面臨盈利困難、風險很高、生存艱難的局面。

從轉變農業發展方式的驅動力來說，市場力量往往是不足的，甚至對于實現農業某些功能具有負效應。對于農業微觀主體來說，保護農業資源通常可能意味著當前無法實現眼前的經濟利益。減施化肥、草場限牧、水面休漁，是轉變農業發展方式的重要實踐方式，對于個體和全社會都十分有利，但無法單純地依靠市場力量來推動。

1.離不開政府的推動

政府設計有效的體制機制、守住農業資源紅線、嚴格執法、給予政策支持，對于實現農業多重功能極其重要。當然，這并不否認市場配置資源的決定性作用。從我國前幾番推動農業發展方式轉變的實踐來看，一般都是政府主導的，而農業微觀主體積極性沒有被充分調動起來，農業生產經營主體仍然沿襲傳統的生產方式。所以，政府為了加大農業發展方式轉變力度而增加財政投入的時候，各地僅樹立一些典型，但總體上始終沒有明顯突破。

新一輪農業發展方式轉變，能否打破政府唱“獨臺戲”格局，能否將廣大的農業微觀主體的積極性調動起來，主動探索并實踐農業發展方式轉變，才是關鍵。

2.必須加快構建新型農業經營體系

今年中央1號文件強調，要在堅持農民家庭經營主體地位的基礎上，通過建立農村土地流轉交易市場和服務體系，引導土地經營權有序流轉，特別是引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業，鼓勵發展規模適度的農戶家庭農場。如果把培育出來的新型農業生產經營主體的積極性調動起來了，轉變農業發展方式就能夠取得實質性突破。

3.必須發揮農業科技創新作用

長期以來，我國農業科技研發與農業生產經營脫離問題突出。要解決這個難題，必須調動農業科技創新人員直接面向現代農業發展而開展研究開發的積極性。今年中央1號文件提出，要健全農業科技創新激勵機制，推進科技成果使用、處置、收益管理和科技人員股權激勵改革試點，激發科技人員創新創業的積極性。

4.必須提高農業效率和農業國際競爭力

農業發展方式轉變離不開政策支持，但絕不能讓農業靠財政收儲過日子，必須提高農業效率和農業國際競爭力。這就要求對我國農業支持保護體系進行改革。今年中央1號文件明確提出，要逐步擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍，調整改進“黃箱”支持政策，發揮金融支農作用，積極開展農產品價格保險試點。

（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所）

■ 編輯：田佳奇