營業稅改征增值稅政策試點的調研報告

◎ 文/洪群聯 姜長云 邱靈

營業稅改征增值稅政策試點的調研報告

◎ 文/洪群聯 姜長云 邱靈

為進一步解決貨物和勞務稅制中的重復征稅問題，支持現代服務業發展，國務院從2012年1月1日起率先在上海市交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅（簡稱“營改增”）改革試點。2012年9月1日起，“營改增”試點擴大到北京、江蘇、安徽、福建、廣東、天津、湖北、浙江8個省市和廈門、深圳、寧波3個計劃單列市。2013年8月1日起，“營改增”在全國范圍內推開并將廣播影視服務納入試點。2014年1月1日、2014年6月1日起，鐵路運輸和郵政業、電信業先后納入“營改增”試點范圍。為更好地了解“營改增”試點以來的政策落實情況、實施效果和存在問題，2014年9月14-19日，筆者先后赴湖南省衡陽市和江蘇省南京市、蘇州市開展調研，采用座談會和實地調研的方式，與政府部門、行業協會和有關企業進行了6場座談會，實地考察了相關服務企業。

“營改增”政策落實情況及實施效果

1.試點戶數和入庫增值稅稅款穩步增長

隨著試點行業擴大和時間推移，納入“營改增”試點的納稅人戶數穩步上升。江蘇省試點納稅人戶數由2012年10月試點初期的11萬戶增加到2014 年7月的28.2萬戶。與此同時，試點納稅人繳納增值稅的入庫稅款也穩步增長（見表1）。

2.試點企業稅負普遍下降

從調研情況看，“營改增”不僅減輕了試點企業的稅收負擔，非試點企業也因為新增加了可抵扣的應稅服務項目而間接減輕了稅收負擔?？傮w上看，企業稅負普遍得到減輕。江蘇省96%以上的試點納稅人稅負下降或不變。湖南省衡陽市超過90%的納稅人實現稅負不同程度的下降，小規模納稅人基本實現100%減負。從試點至2014年7月底，江蘇省共計減稅223億元，其中試點行業累計減稅104.4億元，非試點增值稅一般納稅人累計減稅118.6億元；南京市試點納稅人累計減稅37億元，非試點增值稅一般納稅人累計抵扣稅額47.8億元。非試點企業減稅額度比試點企業大，在一定程度上說明“營改增”有效地實現了產業鏈整體減負和結構性減稅。

3.促進產業分工、企業投資和技術創新

“營改增”有效解決了重復征稅問題，促進了產業分工和服務外包，加快了服務業發展及其專業化、市場化和產業化進程，特別是帶動了從事生產性服務業的新增納稅人數量出現較大幅度增長?！盃I改增”試點以來，江蘇省新增試點納稅人17.2萬戶，其中新辦企業11.9萬戶，占全部新增試點納稅人的69.19%。由于更新設備、技術研發所購進設備和購買技術服務支付的進項稅額可以得到抵扣，“營改增”推動了服務業企業投資和技術創新。據統計，試點以來江蘇省試點納稅人申報抵扣固定資產進項稅額189.4億元，換算成投資額為1303億元；2014年，江蘇省研發和技術服務業納稅人累計申報銷售收入290.2億元，較2013年同期增長了182%。

存在的主要問題

1.交通運輸業等部分行業企業稅負仍在增加

“營改增”試點以來，交通運輸業一直是反映稅負增加最多的行業。2014年上半年，江蘇省有5156家交通運輸業納稅人稅負增加，占交通運輸業納稅人總戶數的11.5%，占全部試點納稅人的1.8%。稅負增加的主要原因：一是稅率變化較大，由原3%的營業稅稅率提高到現11%的增值稅稅率；二是大量車輛等固定資產在試點前購置，試點后無法抵扣；三是路橋費、房租、保險費、人工等生產經營成本尚未列入進項抵扣范圍，這些費用占其總成本的60%左右。此外，按照現行增值稅制度，生產兼營批發零售年銷售額在50萬元以下（含）、批發零售年銷售額在80萬元以下（含）的為小規模納稅人。部分年應稅銷售額超過小規模納稅人標準但達不到“營改增”一般納稅人認定標準（即應稅服務年銷售額超過500萬元）的生產兼批發零售、批發零售企業，在試點過程中也被認定為一般納稅人，其稅負明顯增加。

2.直接減少了地方稅收收入

在實行“營改增”之前，營業稅是地方政府的主體稅種，占地方稅收收入的比重普遍在1/3上下。在服務業占GDP和地方稅收收入比重不斷提高的背景下，“營改增”的減稅效應直接形成對地方財政收入穩步增長的制約，在一定程度上影響地方政府推動服務業發展和改革的積極性。據衡陽市估算，對交通運輸業和部分現代服務業實施“營改增”后將直接減少地稅部門征收的營業稅2.5億元以上，減少臨開票納稅人所附征的城建稅、教育費附加稅等6000萬元左右。能否彌補、如何彌補“營改增”帶來的地方財政收入損失，是決定改革能否可持續和取得預定效果的重要因素。目前試點期間原歸屬地方的營業稅收入改征增值稅后仍全部歸屬地方的做法，與現行增值稅稅制要求不一致，只是改革試點的暫時之計。

表1 調研地區“營改增”試點戶數和入庫增值稅稅款情況

表2 湖南省耒陽市2013年8月至2014年9月試點行業稅負情況

3.制度缺陷導致刻意避稅和稅負不公平等問題

當前“營改增”試點在稅率設置等方面的規定，雖有利于確保試點行業改革平穩過渡，但也帶來一些問題，如企業刻意避稅行為有所增加；增值稅稅率檔次較多，容易導致“低征高扣”、“高征低扣”等問題，影響稅負公平；稅率設置過多，對“營改增”給不同行業帶來的稅負變化缺乏綜合評估和比較，容易導致試點前后服務業不同行業之間、甚至不同產業之間的利益平衡關系出現較大變化。但相關研究并沒有引起足夠重視，應對措施更為短缺。從長期來看，這容易引起不同產業之間激勵機制的扭曲，抵銷部分政策的實施效果。

4.后續改革推進的難度較大

現行營業稅征收行業中，除交通運輸業、郵電通信業已全部納入“營改增”試點外，建筑業、金融保險業、文化體育業、娛樂業、服務業、轉讓無形資產、銷售不動產等行業只有部分納入“營改增”試點。這些行業的納稅人數量和收入規模，遠大于目前已納入“營改增”的行業；這些服務業行業固定資產投資和原材料投入較少、人工成本占比較大，可抵扣項目少；金融服務業務類型多樣，增值額難以逐筆確定；房地產業涉及土地增值問題，且易受房價波動影響。這些復雜情況，無疑加大了“營改增”后續改革推進的難度。

完善“營改增”政策的建議

1.對試點中稅負增加的納稅人給予適當補貼

國務院開展《營業稅改征增值稅試點方案》要求，試點期間針對具體情況采取適當的過渡政策。針對試點過程中出現部分納稅人稅負增加的情況，許多地區制定了過渡性財政扶持政策。但部分中西部地區由于地方財力緊張，加之“營改增”導致地方稅收減收，實行這些過渡性財政扶持政策往往“心有余而力不足”，更難以對“營改增”后稅負增加的納稅人提供相應的財政補貼。建議中央政府在支持地方政府設立過渡性財政扶持資金的同時，針對“營改增”可能造成的地方減收、企業增負等問題，設置專項補助資金，幫助地方政府彌補因“營改增”導致的地方稅收入減少，彌補部分行業和企業因稅改造成的稅負加重問題。建議國家服務業引導資金對稅負可能增加的試點行業和重點企業給予相應補助，進一步加大資金規模和扶持力度，切實保障企業和產業平穩運行。

2.明確推進“營改增”的時間表和路線圖

盡管中央已經基本明確了“營改增”的階段性步驟，但對何時擴圍、行業范圍、稅率設置等具體內容尚未明晰，給地方政府和企業造成了不確定的困擾。建議加快擴大“營改增”試點行業范圍，可優先在產業關聯度相對較大、對經濟發展方式轉變影響較強的行業加快推廣，如金融保險、建筑安裝、無形資產及不動產銷售業等，切實消除因營業稅與增值稅并存所引發的增值稅抵扣鏈條中斷等問題。同時，為推動企業、行業等利益相關者形成穩定預期，建議中央政府在加強研究的基礎上，盡快列出階段清晰、實施可行的“營改增”時間表和路線圖，有計劃、有步驟地穩步推進改革。

3.簡化稅率和擴大抵扣，進一步完善增值稅稅制

完善增值稅稅制既是“營改增”改革本身的要求，也是減輕企業稅負的有效途徑。

（1）建議調整簡化稅率結構，保留17%和6%兩檔稅率，對小規模納稅人實行3%征收率。對交通運輸業與物流輔助服務存在的稅率不一致且前者稅負增加的實際情況，建議將交通運輸業11%的增值稅稅率下調至6%。對于未來納入“營改增”試點的行業，針對人工成本占比大、可抵扣項少的情況，可采取“即征即退”的方式，即根據現行稅制確定具體行業稅率，對實際稅負超過一定額度的部分，稅務機關在征稅時部分或全部退還納稅人。這既不影響下游企業抵扣增值稅進項，又能實現試點行業稅負不增?；蚩紤]根據不同類型服務業對人力資本的要求和人工成本比重的情況，按照“因類制宜，分類指導”的原則，分類核定不同類型服務業的增值稅率及其適宜選項。

（2）建議擴大抵扣項目。充分考慮服務業行業人力資本和固定資產的構成特點，明確應稅項目和免稅項目，完善人力成本計提、無形資產攤銷和固定資產折舊等方面的標準，進一步完善增值稅抵扣范圍和標準。當前，建議將代收性質的行政性收費從應稅收入中扣除，將路橋費、房屋租金、保險費等生產經營成本納入進項抵扣的范圍。

（3）建議提高小規模納稅人標準。對生產兼營批發零售和從事批發零售的經營主體，應稅服務年銷售額不超過500萬元的，均視為小規模納稅人，符合條件的也可自愿自行申報為一般納稅人。

此外，為確保改革不會造成不同產業之間激勵機制的扭曲，應從實現產業之間利益平衡的視角出發，加強對試點前后行業稅負變化評估，對于符合國家鼓勵發展的行業，應采取相對較低的稅率。

4.加快推進地方稅體系建設，確保地方財政穩定

為保證中央和地方利益關系預期的穩定性和各級政府財力分配的合理性，應根據中央政府和地方政府間所承擔的管理和建設責任，將稅收所得在中央和地方政府重新進行調整和合理分配。建議在“營改增”實現全覆蓋后，一方面適時修改稅法等法律法規，在法律層面明確中央與地方的增值稅分成比例，適當提高地方收入分配比例。地方分成比例可考慮由現在的25%提高到30%-40%，中西部等經濟欠發達地區的分成比例可適當提高。另一方面積極培養地方主體稅種，探索出臺房地產稅、改革消費稅為地方稅或共享稅等試點方案，確保地方政府有相對穩定的收入來源。

（作者單位：國家發展和改革委員會產業經濟與技術經濟研究所）

■ 編輯：云霞