推進天津農村土地承包經營權流轉的思考

◎ 文/袁云

推進天津農村土地承包經營權流轉的思考

◎ 文/袁云

農村土地承包經營權流轉呈現新特點

天津市總面積1.19萬平方公里，下轄16個區（縣），其中有農業的郊區（縣）12個，共計管轄20個鄉、120個鎮和15個有農業的街，3825個行政村。自改革開放以來，天津市土地流轉相應地經歷了自發實施階段、不斷完善階段、試驗探索階段，目前，已進入規范發展階段，并呈現出諸多新特點。

1. 流轉意愿高漲，流轉速度迅猛

隨著天津城鎮化步伐的加快和農業勞動力的轉移，各區縣大多數農民對土地流轉工作表示支持，特別是前期一些種田大戶、家庭農場、農業龍頭企業和農民專業合作社的帶頭示范效應影響，促使農民主動要求推進土地流轉進程。在國家政策的引導下，天津市近三年農村土地流轉速度出現迅猛化趨勢。以武清區為例，全區現有農業人口692691人，耕地面積1301195畝，其中家庭承包土地面積923713.031畝。截至2014年6月底，農村土地流轉面積174823.86畝，占家庭承包土地面積的18.8%，比2013年增加了32747.6畝，涉及26個鎮街。

2.流轉方式多樣，流轉主體多元

3.流轉價格呈現差異化

土地流轉與地塊的地理位置、交通條件、土質情況、農田基礎設施等因素緊密相關，土地流轉的地區發展是不平衡的。相對而言，天津市環海四區和濱海新區土地流轉速度快、價格高；在同一縣區內土地流轉也會受到這些因素影響，如武清區，價格高的每畝1200-1400元，低的每畝300-500元。

4.流轉平臺呈現數字化信息化

天津在加強土地流轉管理和服務工作中，建立并繼續完善土地流轉信息服務平臺，推動涉農縣區建立農經信息網絡平臺。目前天津農村土地流轉信息網、天津農村產權交易網已相對成熟。2014年10月20日，天津市寶坻區方家莊鎮堿場村1818畝農村土地流轉項目，通過天津農村產權交易所網絡競價平臺成功進行競價，成交價每畝1000元，成為天津市首筆通過遠程網絡電子競價進行的農村土地流轉項目。

流轉中存在的問題

1.土地資源緊缺，耕地保護形勢嚴峻

天津市耕地呈現“三少一差”的特點，即人均耕地少，優質耕地少，宜耕后備資源少和基礎設施條件差，同時城鄉建設用地“雙擴”形成了對耕地的“雙擠”局面。截至2012年末，天津市耕地面積已降至43.93萬公頃，比《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》確定的2020年耕地保有量僅多出2000公頃左右。調研結果顯示，天津市近年來耕地占用量較大，大量占用耕地的結果就是耕地后備資源面臨枯竭。據測算，截至2013年底，天津市宜耕后備資源約有3萬畝，耕地占補平衡的壓力非常大，部分地區補充耕地已經由丘陵區、淺山區轉向了深山區，對生態保護造成了潛在的威脅。與此同時，補充耕地成本越來越高，難度越來越大。天津市2009-2013年共補充耕地30.02萬畝，畝均成本5年增長了2.5倍。

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2.土地權屬不清，農村土地承包經營權確權登記頒證工作尚需完善

由于不少農村土地產權不清、權責不明，導致部分地區土地確權進展緩慢。1997年，天津市集中開展了第二輪延長農村土地承包期工作，向農民落實了為期30年的土地承包經營權。由于當時技術條件的限制和部分鄉鎮、村延包程序不規范、手續不完備，以及后續十幾年中多數村執行承包政策不嚴格等原因，普遍存在著承包地面積不準確，空間位置不清晰，承包經營權證書發放不到位，農民手中的證書、合同記載內容與實際情況不一致，日常管理手段落后等問題。這些問題如果不及時查明并糾正，農村基本經營制度就不會牢固，農業經營體制機制的創新將受到阻礙，進而影響全市土地流轉的速度和規模。

3.土地流轉地區不平衡，流轉程度較低

目前天津市土地流轉存在地區不平衡現象，但是總體水平較低。天津市第二次農業普查資料顯示，全市農村不同區域之間的耕地轉出狀況存在明顯差異，環城四區、濱海新區、遠郊五區（縣）耕地全部轉出的住戶比例分別為42.3%、31.4% 和5.4%，轉出面積占全部耕地面積的比例分別為39.6%、25.9%和3.3%。耕地面積的土地流轉程度較低，造成土地流轉的零星、散落分布和流轉進程不連貫，難以形成規模化效果。

4.土地流轉不夠規范，存在糾紛隱患

土地流轉存在諸多不規范的現象，流露出較大的隨意性和不穩定性。主要表現為：土地流轉主要發生在農民與農民、集體、企業之間，流轉雙方以口頭方式達成協議，未通過流轉合同規范雙方的權利義務；簽訂書面合同時存在手續不全、條款不完備、法律保障不健全等問題；流轉合同期限較長，有的十幾年甚至幾十年，未考慮流轉費用隨時間推移進行相應調整，存在糾紛隱患；有些地方對工商企業大面積、長時間租賃農民承包耕地監管不力，用途上存在“非糧化”和“非農化”的問題。

5.土地流轉平臺建立較快，運行機制尚不完善

天津市逐步建立了市、區縣、鄉鎮三級土地流轉服務平臺并且不斷完善，但是在實際運行中存在宣傳力度不夠、農民認同度較低、信息更新不及時、政府指導和監管機制不到位、相關的工作人員配備不全、管理服務體系不完善等問題，影響土地流轉的有序高效運行。

6.承包經營戶文化素質偏低，影響土地流轉進程

影響農村土地流轉的重要因素還包括農民的文化素質。目前我國土地承包戶文化素質普遍不高，對于新技術、新品種、新裝備缺乏必要的了解，往往重產量、輕質量，重生產、輕營銷，這些都不利于土地流轉和農業現代化的實現。

促進和規范農村土地承包經營權流轉的對策

1.堅持最嚴格耕地保護制度和節約集約用地制度

面對土地資源緊張的嚴峻形勢，各級政府一定要嚴格遵循“三個不得”原則，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益，加大力度保護耕地資源，努力實現土地節約集約利用。

（1）堅持最嚴格的耕地保護制度，確保國家糧食安全。一是加強基本農田保護管理。加強土地利用的總量控制和動態監測，建立基本農田管護信息系統，探索耕地保護補償模式。二是大力發展農業產業化。糧食生產由“生產導向”轉向“消費導向”，把現代產業組織方式引入農業，推動一二三產業融合發展。三是建設資源節約型和環境友好型農業。加強耕地質量建設，積極推進農業廢棄物轉化利用，加速促進受損生態環境修復治理。

（2）堅持最嚴格的節約集約用地制度，提高土地利用效益。一是優化土地利用結構和布局，健全土地節約集約利用機制。實施土地空間引導和布局優化戰略，完成天津市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線劃定。二是強化輿論宣傳和引導，形成節約集約用地全民共識。

2.健全農村產權保護法律制度

今年中央一號文件中明確提出，加快完善農業農村法律體系，同步推進城鄉法治建設，善于運用法治思維和法治方式做好“三農”工作。針對我國農村土地產權不清、土地流轉不規范等狀況，需要加強立法，確保落實農民的土地承包經營權。

（1）加強立法，完善相關法律法規。一是明確土地產權主體，修改完善農村土地承包方面的法律，穩定土地承包關系并明確具體實現形式。二是界定土地承包經營權權能，確保農民的合法權益。

（2）規范操作，全面推進土地確權登記頒證工作。一是加強宣傳與培訓，糾正社會上有關農村土地確權登記頒證工作的各種片面或錯誤認識。二是保障和合理分配工作經費（包括實地測量經費和糾紛調處經費），并及時向社會公開。三是尊重農民群眾的主體地位，妥善解決土地延包遺留問題。

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■ 四國是吪 陳寶林/攝

3.建立農村土地承包經營權流轉市場體系

規范有序的流轉市場，是土地流轉健康發展的保障。優化配置土地資源應主要采取市場化手段，以促進土地流轉順暢進行。

（1）培育土地流轉市場主體。需要注意的是，土地資源市場化的對象不涉及所有權，因此，土地流轉市場中的供給主體就不是其所有權人集體經濟組織，而應當是擁有土地承包經營權的農民。各地區要注重培育和健全權利平等、共同參與的土地供需市場主體，綜合各方力量共同培育“有文化，懂技術，會經營，敢擔當”的新型職業農民和兼具互聯網基因、創新基因、文化基因和群體基因的新農民，引導專業大戶、專業合作社、農業企業等主體發展多種形式的適度規模經營，鼓勵農民以轉包、出租、股份合作等形式流轉土地承包經營權，防止土地撂荒和粗放經營。

（2）加強土地流轉中介機構建設。一是積極推動各類金融建設，建立專門的農業金融機構，完善金融服務體系。二是建立穩定的土地流轉權交易所，規范交易規則、交易行為和交易程序，加強監督和管理，逐漸消除隱形交易市場。三是加快土地流轉市場信息網絡服務建設進度，實現土地流轉服務一條龍。

（3）建立土地流轉機制。包括建立土地流轉安全保障機制、土地流轉風險控制機制、農業科技運用機制和糾紛調處機制等。

4.創新農村土地承包經營權流轉模式

發揮基層和群眾首創精神，堅持政府的扶持引導功能，加強市場的主導決定作用，不斷探索、創新農村土地承包經營權流轉模式是推進土地承包經營權流轉的重要著力點。自農村土地承包經營權流轉活動出現以來，全國涌現出了諸如“反租倒包”、“股份合作”、“土地信托”等模式，按照流轉階段可劃分為農戶自發的私下流轉模式、政府主導的集中流轉模式和市場推動的中介流轉模式，三種模式適用于不同經濟發展水平的地區，在很長時間里還將并存。

（1）農戶自發的私下流轉模式，一般適用于經濟社會發展水平低、信息不暢、交通不便、缺乏龍頭企業的傳統農業區。流轉需根據雙方需要自愿自發進行，但應履行將流轉合同上報農村經濟組織備案的義務。這種模式一般租期短、規模小、成本低、收益少。

（2）政府主導的集中流轉模式，一般適用于經濟社會發展水平較高和村集體組織能力較強的地區。土地流出方把土地委托給基層政府或村民委員會進行統一管理，村委會與流入方簽訂流轉合同，村委會負責向雙方提供信息、分配收益等。這種模式租期較長、規模較大、成本較低、收益較多。

（3）市場推動的中介流轉模式，一般適用于市場化程度、農業發展程度和農民組織化程度相對高的地區。這種模式常見的有土地銀行、土地流轉合作社、土地信托等，中介組織在流轉中發揮關鍵作用，負責與農戶簽訂流轉合同并將承包地集中，同時將承包地流轉給種糧大戶和農業企業。這種模式租期長、規模大、價格高、收益多。

5.規范農村土地承包經營權流轉中的政府行為

由于市場不完善，配套功能不健全，土地流轉還需要各級政府來主導完成。政府在土地流轉的市場中，應當扮演統籌者、引導者、協調者和服務者的角色，為農村土地流轉創造良好的環境。

（1）加強制度建設。一是必須及時制訂土地利用總體規劃，把握土地流轉的用途、方向和進度，逐步引導土地流向優質高效農業項目。借助現代化管理手段，搞好地籍調查、數據統計、變更登記和地籍檔案管理工作，及時準確掌握土地變更情況。二是加強利率機制、稅收調節機制和價格影響機制在土地流轉中的作用，弱化政府的行政干預手段。三是統一管理主體，界定管理職責，規范管理程序，加強管理力量。將土地流轉的管理主體統一到指定部門，進行統一管理，便于對整個土地流轉市場進行監測調控，著手制訂統一的土地流轉管理程序，包括產權變更申請登記程序、流轉總量與機構統計程序、檔案管理程序、流轉稅費收繳程序等。

（2）加強土地流轉價格管理。政府必須對農村土地進行分等定級、科學評估、確定土地的基準價格，建立分類定價機制，把農村地價的總水平和地價的差異反映出來，以基準地價確定具體地塊的標定地價。另外，政府要加強對農村土地價格的調控管理和有效監管。

（3）完善公共服務職能。各級政府應當幫助流轉地經營者克服自然與市場風險，提供公共產品和服務，進一步完善農業保險制度。有條件的地區可以探索建立專門針對土地規模經營的貸款品種，并綜合利用農業保險、農業擔保、財政貼息等政策，加快培育農業規模經營主體，推進土地有序高效流轉。

（4）完善農村勞動力就業保障。一是促進土地向種田能手、家庭農場、專業合作社、龍頭企業等集中，推動農業產業化發展，促進農民本地就業。二是加強城鎮化建設進度，逐步改革城鄉分割、區位封閉的狀態，消除農村剩余勞動力轉移的各種體制障礙。三是大力發展第三產業，增強就業吸納能力，改革農村就業制度、教育制度、醫療制度以及福利制度，鼓勵農民自主創業，并為其提供優惠政策和便利條件，實現農村剩余勞動力的多渠道轉移。四是建立農村勞動力就業扶持機制，搭建就業服務平臺，按照勞動力市場的需求和失地農民自身的年齡、文化基礎、現有的技術水平等條件，給予必要的分流指導，讓他們分別接受與其意愿和接受能力相匹配的培訓。

（作者單位：南開大學馬克思主義教育學院）

■ 編輯：云霞

*本文系教育部人文社會科學研究青年基金《中國特色城鄉文化一體化發展問題研究》（編號：14YJC710038）的階段性成果